生態文明視野下的流域水生態補償機制

范曉芳^*  (福州大學 法學院；福建省 福州 350108)

摘要：流域是生態文明的命脈，也是生態文明建設中的重點保護項目。在生態文明視野下，要保護環境、合理利用水資源，實現人與自然的和諧共處，構建流域水生態補償機制變得尤為重要。本文通過闡述生態文明與流域水生態補償機制的關系，深入剖析在我國立法現狀下建立流域水生態補償機制的可行性，提出了建立流域水生態補償機制的基本原則、方式及法律責任等，以期建立操作性強的流域水生態補償機制，為流域的保護、水資源的可持續發展及生態文明的建設提供堅強的法制后盾。

關鍵詞：生態文明；流域；生態補償

一、生態文明與流域水生態補償機制的關系

生態文明是以人與自然、人與人、人與社會和諧共生、良性循環、全面發展、持續繁榮為基本宗旨的文化倫理形態。流域作為自然的重要組成部分、人類的水糧倉，是生態文明的命脈，因此保護流域就是在促進生態文明建設，而建立流域水生態機制方能更好的保護流域、阻止污染，恢復流域的原貌。

（一）生態文明理念指導流域水生態補償機制的建立

生態文明作為人類文明發展的一個新階段，是人類社會進步的象征，表現為人類對工業文明進行深刻反思，意識到要達到人與環境和諧共處，要人類共同努力，實現環境資源的可持續發展。在這種背景下，尊重和維護生態環境、保護流域水資源就成為生態文明理念的重要內容，實現水資源的循環有效利用是生態文明建設中必然要實現的目的。而流域水生態補償機制的建立正是以保護流域水資源為出發點，為了實現水資源的有效利用、協調上下游地區的水資源利用，防止水資源被濫用，從而建立一種有效的、有益于生態水資源的補償機制?？梢?，生態文明觀的形成，為流域水生態補償機制的建立確定了長遠的目標，也為該機制的建立提供了有效的理論基礎。

（二）流域水生態補償機制促進生態文明的建設

流域可持續發展是生態文明的重要組成部分，健康的流域是人類正確對待生態水資源的表現形態，也是人類實現資源節約型社會的目標之一。只有真正實現流域的污染防治、流域水資源的有效合理開發，才能營造和諧社會，建立符合生態可持續發展的文明社會形態，才能真正促進生態文明的建設。而流域水生態補償機制的建立，正是以恢復、維持和增強流域生態系統為目的，綜合利用政府、市場、法律等手段，從而協調人口、資源與環境問題，以促進生態水資源的充分利用。例如，流域水生態補償機制可以通過下游地區補償上游地區的積極保護水資源行為，從而協調上下游地區的水資源合理分配問題，避免上游地區的過度浪費或水資源污染造成下游區域的生態安全、水資源供給不足等問題，實現上下游地區的雙贏局面。如此，以法律機制的形式引導上下游區域的水資源利用，不僅能實現資源的最大化利用，還能實現水資源的可持續性供給，促進了生態文明社會的實現。

二、流域水生態補償機制建立的可行性分析

流域生態補償是一種保護流域生態環境的經濟手段，是生態補償機制在流域生態保護中的運用，集中體現了公正、公平的法律理念，也是對流域生態功能價值的肯定。流域生態補償并非一個嚴格的法律概念，其不僅涉及法學，還涉及水資源生態學、經濟學、管理學等學科，因此從不同的角度探討的流域生態補償定義均存在差異，目前并未對此進行明確的定義和闡述。在綜合借鑒各學者的理論成果上，本人認為環境法所研究的流域水生態補償機制是指為平衡流域水資源的循環利用，為恢復、維持和增強流域生態系統的生態功能，由流域水資源的受益者、污染者對貢獻者、受害者進行補償，以達到保護和改善流域水生態目的的機制。該機制在我國的建立已經成為學者們熱議的焦點，因為國內已然具備建立的各項基礎，包括政策基礎、法律基礎和實踐基礎。

（一）符合科學發展觀的內容

胡錦濤書記在2003年7月提出的科學發展觀，其主要內容是以人為本，全面協調可持續發展。當前，我國雖然在可持續發展上下足功夫，也在一定范圍內起到保護環境的效果，但對于水污染問題，仍未得到有效解決，不時的冒出某城市水資源缺乏、某某湖水污染嚴重的新聞，這些都充分表明應該要建立一個長足有效的保護水資源的機制，注入法律的強制性，方能時時發揮保障環境、揮發原狀的作用。一方面，流域水生態補償機制可以協調社會經濟發展與流域水資源使用的關系，阻止那些片面追求經濟利益而忽視保護環境的企業行為；另一方面，該機制可以協調上下游地區，充分實現水資源的有效利用。因此，為了更好的落實科學發展觀，全面協調人與自然的可持續發展，應該以立法的形式建立流域水生態補償機制，維護水資源的合理利用，實現水資源的公平分配，真正實現可持續發展。

（二）體現法律對環境保護的規定

我國《憲法》第9條規定：“禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞自然資源”。該條是以國家根本大法的形式對環境保護進行了宏觀規定。接著《環境保護法》第19條規定：“開發利用自然資源，必須采取措施保護生態環境。”第41條規定：“造成環境污染危害的，有責任排除危害，并對直接受到損害的單位或者個人賠償損失。”這些規定都表明我國對 環境保護的重視，及我國法律欲通過責任制的形式限制環境污染行為。另外，我國《水法》第34條、48條對水資源的使用作了具體規定，這些都表明國家對水資源利用、保護的重視。因此，從法律的規定來看，一方面，憲法對自然資源的保護進行明確的規定，另一方面，部門法對生態環境的保護也規定了要承擔賠償責任。但是，這些規定仍無法對水資源的合理使用充分保護，且對那些污染水資源的行為也無法施以具體處罰，更重要的是，小范圍的懲戒無法使水環境恢復到污染前的狀態。因此，建立流域水生態補償機制變得尤為重要。

（三）國內已有相關實踐

近年來，我國多個省份開展了流域生態補償的試點工作，中央及地方各政府部門聯合相關研究機構也開展了大量生態環境補償及流域生態補償調研、研究課題和項目。如自2008年，國家科技專項研究課題——《流域生態補償和污染賠償政策及其示范研究》，在包括福建省閩江流域等6個典型流域開展了基于跨界斷面水質目標考核的生態環境補償試點工作，這些實踐都為流域水生態補償機制的建立奠定了實踐基礎。例如，福建省2007年出臺的《福建省閩江、九龍江流域水環境保護專項資金管理辦法》，健全了流域上下游生態補償機制；山東省積極探索建立資源有償使用和生態補償制度，開展節能量、碳排放量、排污權、水權交易等試點工作。國內還有許多省份也都開展了流域生態補償試點工作，這些都表明生態補償機制的可行性，以及有必要建立全國性的機制，以期各省份均能積極參與水資源的保護工作。

三、建立生態文明觀下的流域生態補償機制

流域生態補償既是一種利益協調，也是一種矛盾協調。利益協調可以通過經濟途徑、觀念途徑、制度途徑等多種途徑予以實現。矛盾協調主要通過法律機制的途徑實現，從而有效降低政策協調、經濟協調和觀念協調的主觀隨意性，最大限度地實現水資源的有效配置。

（一）明確機制的指導原則

1、堅持科學發展觀的宏觀指導原則。科學發展觀是以統籌流域上下游經濟、社會、環境協調可持續發展為主線，從可持續發展的戰略高度對國內建立水生態補償機制進行研究和審視，促進區域協調發展和人與自然的和諧發展。因此，堅持科學發展觀為宏觀指導原則，可以逐步建立長效穩定、公平公正且可操作性強的流域上下游生態補償機制。

2、堅持協助共贏的微觀指導原則。在我國當前的流域管理體制中，要統籌協調流域上下游及區域內城鄉之間的發展，就應該建立互助協商的平臺，積極推進各方的緊密配合、合作，以實現資源共享、互助共贏的局面。在“誰污染、誰治理”的原則下，區域內城鄉之間應該在保護水資源上達成共識，共同杜絕污染，保護水資源的優質性；在“誰受益、誰補償”的原則下，上下游區域間應該平等協商，合理利用水資源，實現水資源循環共享。各方的共同努力、共同合同，將保障上下游流域平等共享流域水資源，不僅保護了生態水資源，還實現各區域的經濟共贏局面。

（二）明確流域生態補償的主體

生態補償的主體包括權利主體和義務主體。權利主體主要包括對流域生態作出貢獻的貢獻者以及因流域污染而損失的受害者。貢獻者為了保護環境而喪失了發展機會、收益機會，因此應該給予補償以鼓勵更多人保護環境。受害者主要是因水環境的破壞和生態功能的毀損而受害的主體，例如沿流域各水電站、旅游業、漁業、水生產供應業等直接或間接享用水資源及水環境的區域、單位或個人。

流域生態補償的義務主體是指流域生態的受益主體或致損者、責任承擔者，是那些為流域生態建設與環境保護提供資金、政策及技術支持的政府機構、經濟社會實體或者個人，其具體細分為污染者、受益者和政府部門。另外國家作為流域的所有人，負有保護和改善資源的義務，因此國家需要通過政府為流域生態資源的養護、生態環境的改善以及對流域生態資源維護和環境保護的貢獻者進行相應的補償。

（三）明確流域生態補償的標準及方式

1、合理設定流域生態補償的標準。如果補償的數量規定過低，資金的欠缺不利于生態環保預期效果的實現；反之，數量規定過高，超過補償能力，則會增加補償主體的負擔，影響其發展后勁。為此，應該合理設定補償標準，綜合環境保護的投入量與投入后的效益來衡量補償的具體數額。投入量上，主要包括上游地區對水資源保護的各項支出及水資源利用者為保護水資源而支付的各項費用等；在投入后的效益上，主要包括投入到經濟、社會、生態等方面產生的外部收益。因此，要對投入量與效益的進行估算后，才能具體核算生態補償的數額。

2、補償的方式包括直接補償和間接補償。直接補償主要是通過建立流域生態補償基金、生態補償保證金制度、培育和發展生態資本市場等途徑實現資金補償。間接補償即采取非資金方式對環境貢獻者進行補償。例如推行“異地開發”區域經濟合作模式，下游地區的政府通過出臺特殊優惠政策，為上游地區的企業提供更多的優惠措施，鼓勵上游企業轉移到下游地區發展，保護上游地區的水環境資源，又或者發達的下游地區在基礎設施建設和產業布局方面給予上游地區更多的幫助，以使上游地區合理規劃生態建設，保護水資源不受上游地區的污染。

（四）明確流域生態補償的法律責任

法律責任的形式主要分為民事、行政和刑事，對于流域生態補償的法律責任，也應該根據行為的嚴重性區分對待。對于損害水資源的行為要求污染者將環境恢復原狀，并繳納環境綜合整治費，這些費用可納入政府部門中開立的流域生態補償的專項賬戶中，用于水資源的保護、優化等。若污染者不僅不對自身的損害結果負責，反正繼續任由污染行為的發生，就應該通過環保部門對這些污染企業施以相應的處罰，例如暫扣或吊銷營業執照、責令停產停業；對于個人則可采取行政拘留的方式進行處罰并處罰款等。而對于那些屢教不改、惡意制造污染，情節嚴重的企業、個人，應該根據行為的危害程度、主觀惡意等方面，依法追究其刑事責任，施以拘役、有期徒刑等處罰。

參考文獻：

[1]劉玉龍：《生態補償與流域生態共建共享》，中國水利水電出版社2007年版。

[2]許鳳冉：《流域生態補償理論探索與案例研究》，中國水利水電出版社2010年版。

[3]鄭海霞：《中國流域生態服務補償機制與政策研究：基于典型案例的實證分析》，中國經濟出版社2010年版。

[4]許鳳冉：《流域生態補償理論探索與案例研究》，中國水利水電出版社2010年版。

[5]秦玉才：《流域生態補償與生態補償立法研究》，社會科學文獻出版社2011年版。

[6]李國英：《流域生態補償機制研究》，載《前沿（中國水利）》2008年12月。

[7]楊曉萌：《水源地流域生態補償政策體系構建——以大連為例》，載《地方財政研究》2011年第1期。

[8]張明波、田義文等：《完善流域生態補償的立法建議》，載《群文天地》2011年第18期。

[9]毛濤：《我國區際流域生態補償立法及完善》，載《重慶工商大學學報（社會科學版）》2010年第2期。

[10]周映華：《流域生態補償及其模式初探》，載《水利發展研究》2008年第3期。

The ecological compensation mechanism of river basin under the ecological civilization perspective

FAN Xiao-fang  (School of Law,Fuzhou University ,Fuzhou 350108,Fujian China)

Abstract: River is the lifeblood of ecological civilization is an important protection projects in the construction of ecological civilization. In the ecological civilization sight, it is necessary to protect the environment, rational use of water resources, achieve the harmonious coexistence of man and nature,and build the ecological compensation mechanism of river basin becomes particularly important.This article focuses on the relationship between the ecological civilization and  ecological compensation mechanism of river basin, in depth analysis of the feasibility of River Basin ecological compensation mechanism established under the current situation of our legislation, then propose the basic principles of establish the river basin ecological compensation mechanism, manner and legal responsibilities, and hope to establish a workable  ecological compensation mechanism of river basin, which can provide a strong legal backing for watershed protection and the sustainable development of water resources, and  the ecological civilization construction.

Key words: ecological civilization; river basin; ecological compensation