城鎮化戰略中的生態文明建設

郭曉歡^*  （福州大學 法學院，福建 福州 350100）

摘要：在中國共產黨第十八次代表大會報告中，直接提到“生態”或“環境”的字眼的地方有45處，將生態文明建設提到與物質文明建設、精神文明建設同等的高度。之后，李克強總理在記者招待會會上又多次提到新型城鎮化戰略，表明新型城鎮化會成為我們國家在未來的一段時間內的發展主旋律。而城鎮化的進程必然對生態文明產生影響，如何處理好這兩者的關系是環境法學者重要的研究課題。

關鍵詞：生態文明  城鎮化  環境法

城鎮化戰略是我國經濟增長的重要推動力，也是實現全民富裕、促進公平、正義的一個重要保障。但是城鎮化初期會對生態文明建設造成不利的影響，這就需要環境法來規制其中的破壞性行為，降低城鎮化進程可能對生態文明造成的不利影響，推進城鎮化戰略與生態文明建設和諧發展。

一、城鎮化戰略簡介

城鎮化是指農村人口向城鎮轉移，第二、三產業向城鎮聚集，從而使城鎮數量增加、城鎮規模擴大的一種歷史過程，既是物質文明建設進步的表現，也是精神文明建設發展的動力。這一歷史過程包括三個方面：第一，城鎮化是農村人口向城鎮轉移的過程；第二，城鎮化是城市生活方式、城市文明意識擴散的過程；第三，城鎮化是第二產業、第三產業向城鎮聚集發展的過程?？傮w來說，城鎮化是人的地理位置的轉移和職業的改變以及由此引起的生產方式與生活方式的演變的過程，也是城市數量和城鎮人口增加、城鎮規模的擴大以及城鎮經濟社會現代化的過程。

從現代文明的發展軌跡來看，城鎮化是現代經濟增長的重要推動力，人口在城市中聚集會產生顯著的規模經濟效應，使私人和公共投資的平均成本和邊際成本得以大幅度降低，從而產生更大的市場和更高的利潤。城鎮化有助于普及基本公共服務，提高公共服務的質量，從而促進人民收入水平、教育水平、健康水平的提高以及生活質量的改善。

從長期看，城鎮化還有助于促進公平正義的實現，逐步縮小城鄉和地區發展差距。亞當斯密在《國富論》中就都市商業對農村改良的貢獻作過精辟的闡述。他認為，工商業都市的增加與富裕，為農村的產品提供巨大而便利的市場，促進農村土地的開發，并使農村突破傳統關系的制約，變得更有秩序、有好的政府和有個人的安全和自由。

綜上，為了中國特色社會主義的建設與發展，城鎮化戰略勢在必行。

二、生態文明建設要求

生態文明是人類文明發展的一個新的階段，是在工業文明之后發展起來的世界倫理社會化的文明形態。它不是生態環境、生態產業、綠色GDP等概念的累加，它要求人類能夠自覺地把人以及人的社會活動都納入到生態系統的良性循環中，實現人的自由全面發展以及社會、經濟、自然的可持續發展。 從人與自然和諧的角度看，生態文明是人類為保護和建設美好生態環境而取得的物質成果、精神成果和制度成果的總和，是貫穿于經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設全過程和各方面的系統工程，反映了一個社會的文明進步狀態。

雖然黨的十八大報告將生態文明建設提高到與精神文明建設、物質文明建設同等的高度，但是生態文明建設與后兩者仍有明顯區別。精神文明建設、物質文明建設是一種創造性文明建設，要求人類改造自己的生存環境，從而改善自己的生活條件。生態文明建設是一種適應性文明建設，不能通過、至少不能主要通過改變自然、破壞自然來實現。它需要人類減少對環境的干擾，順從自然規律。生態文明的建設不是為某個個體提供便利，而是為人類整體的生存、繁衍提供可靠的保障。良好的生態文明在人類進入工業文明之前是一直存在著的，為了我們自己以及子孫后代的生存繁衍，必須大力推動生態文明建設，恢復良好的生態文明狀態。

三、城鎮化對生態文明的影響

作為一個發展中國家，我國城鎮化有四個特征：其一，城鎮化偏重于發展工業，很多地方的城鎮化就是為了建造廠房，占用大量的耕地、森林等，同時這些工業的發展會排放大量的廢水、廢氣，一定程度上破壞了生態環境；其二，城鎮化原始積累主要來自于農業，城鎮化之后農民失去了土地，導致城市貧民的比重增大，土地集中的過程中土地資源浪費嚴重；其三，城鎮化具有明顯的二元結構，具有計劃經濟體制的色彩；其四，城鎮化的動力機制主要來自政府，很多人是“被城鎮化”的，容易引發社會的不穩定因素。

我國目前的城鎮化在一定程度上影響了生態文明建設，主要表現在以下幾個方面：

（一）在城鎮化的過程中的環境污染問題

在城鎮化的初期階段，生活、生產要素向城鎮集中，工業聚集和人口聚集從生產和生活兩個方面加劇了城鎮的環境污染。

首先，城鎮的基礎設施數量有限，無法為大量聚集的人口以及產業提供完善的服務，因此，城鎮產業在不斷擴大生產規模的同時，也必然產生對城鎮生態負面的因素，主要表現在城鎮產業聚集區的空氣污染、水污染、固體垃圾、土壤惡化等污染日益嚴重，原有的生態環境平衡被打破。

其次，人們的環保意識薄弱，大多數由大量農村人口聚集起來的城鎮，由于原有的生活方式短時間內難以與城鎮相對現代化生活方式相適應，尤其是沒有改變其原有的垃圾處理方式，大量的生活垃圾難以得到及時、正確的處理，導致城鎮的自然環境呈現出臟、亂、差的局面。

再次，一些經濟欠發達的地區在相當程度上依然沿襲著西方工業國家先污染、后治理的傳統工業化道路，因此，隨著城鎮化比率的提高，廢水、廢氣、固體垃圾的排放量逐年增多，各種環境問題也日益凸顯。環境污染的增加，一方面產業聚集帶產生了大量的廢氣、污水等污染源，直接影響居民的預期壽命；另一方面，如果少年兒童的身體健康得不到保障，就難以合理的學習，這將間接降低一個地區的居民素質。

曾經有許多學者反對小城鎮建設，其理由之一就是小城鎮建設不可避免地將導致環境破壞問題的與日俱增，而各級政府為了處理環境污染，勢必會投入大量的人力、物力來治理環境，使城鎮里原本就有限的資源無法實現最佳配置，這樣對企業來說會降低他們的經濟效益，因為要花大量的金錢來處理污染；對居民來說會降低他們的生活質量，從而產生一系列的社會問題。

（二）城鎮化產生的社會問題

城鎮化過程中需要不斷聚集土地，土地是農民原有的生活保障，也是不可再生的有限資源，從一定意義上來說獲得土地資源就意味著有了一定的原始資本積累。然而，在我國目前的城鎮化過程中，聚集起來的土地資源利用狀況卻不容樂觀。

首先，土地征收后不加以利用，出現了許多閑置的房地產用地或工業用地。其次，對征收來的土地進行不合理的利用。在許多城鎮的建設過程中，學校、醫院等公共建設的占地面積很小，而多用于豪華辦公大樓或者廣場等面子工程以及富豪別墅的建造，嚴重的浪費了土地資源。這樣既不利于土地資源的合理利用，也容易造成居民因財富差異產生的仇富心理，滋生一系列的社會問題。最后，在土地征收過程中，為了加快城鎮建設進度，許多原土地承包人權益收到侵害，不利于和諧社會的構建。

總而言之，城鎮化建設在一定程度上破壞了生態文明。

（三）生態文明與城鎮化之間的相互作用

雖然城鎮化建設對生態文明產生了一定的負面影響，然而，城鎮化建設與生態文明建設并不是不可以并存的。從環境庫茲涅茨曲線來看，收入不均現象隨著經濟增長先升后降，呈現倒U型曲線關系。當一個國家經濟發展水平較低的時候，環境污染的程度較輕，但是隨著人均收入的增加，環境污染由低趨高，環境惡化程度隨經濟的增長而加??；當經濟發展達到一定水平后，即到達某個臨界點或稱“拐點”以后，隨著人均收入的進一步增加，環境污染又由高趨低，其環境污染的程度逐漸減緩，環境質量逐漸得到改善。

城鎮化是經濟發展的重要動力，必然會在一定程度上帶來生態環境的惡化，我們能做的就是把這種惡化控制在一個合理的幅度內，讓生態環境可以逐漸自我恢復，同時讓城鎮化切實提高居民的收入水平，爭取拐點的早日到來。

四、城鎮化過程中的法律思考

生態文明建設的首要任務是合理處理環境問題，而這一重任自然落到了環境法身上。

（一）城鎮化進程中生態文明建設需要環境法的參與

生態文明建設要確保社會經濟發展在污染不增長、資源消耗不增加的前提下進行，不給人類環境帶來更大的壓力。要實現以上目標，必須將所有影響環境的行為納入環境法的調整范圍，不僅包括傳統環境法關照的企業行為、個人消費行為，而且包括社會性活動、政府決策和國家機器的運轉。換言之，不僅個人和企業等污染者、資源消耗大戶應改變落后的傳統行為模式，國家的經濟決策行為更應率先樹立良好榜樣。

1、政府

在城鎮化戰略實施過程中，政府必須嚴格遵守環境法。

首先，加強管理，按照生態文明的要求整合一套完整的污染防治方法、資源的保護措施，讓城鎮化建設的方式更和諧，一些發達地區協助不發達地區的城鎮化建設，達到城鎮化建設在整體上對自然的污染和資源消耗不超出自然的承載力和持續供應能力。

其次，以身作則，將環境法作為審查城鎮化建設中的政府行為的標準。詳言之，在環境法中建立評判政府行為的制度，這個評判制度須有能力對政府的決策行為做出具有可執行性及執行力的判決，從根本上杜絕打著為民謀利旗號，實際上卻只在乎當地GDP的增長的地方政府行為。

最后，以人為本，對城鎮化過程中產生的新城市進行環境意識宣傳，培養新居民的規則意識，讓他們盡快融入城鎮生活，真正促進城鎮化戰略的有效進行。

2、企業

城鎮化戰略為企業的集中發展創造了有利條件，企業也應該負起自己的社會責任來保護環境。事實也表明，履行環境責任有助于企業保護并提高自身的品牌形象，吸引現在不斷增多的 “環保”顧客，降低守法成本。

首先，加強環境信息的公開。企業應該增加自己的環保責任，將自己企業排放的污染物以及可能造成的危害向公眾公開，這些問題與利益相關者進行建設性對話。CERES原則就要求企業定期與工廠附近的居民進行對話，征求意見。這樣做也可以使企業獲得良好的外部發展條件。

其次，采納先進的環境管理體制。企業應該主動增加對環保所承擔的責任，推進和發展無害環境的技術。企業在做出決策時，應該分析企業生存周期內的生產過程以及后續服務產生的一系列環境、健康影響，并設法解決。企業還應該保持防止、緩解企業運行引起的嚴重的環境破壞，并建立向主管部門迅速報告的機制。

最后，企業應加強對其員工的環境教育，在企業自身守法不產生生存污染的同時，帶動企業的員工減少生活垃圾的積極性。

3、個人

當代中國各項建設均以人為本，城鎮化戰略也不例外，其目標在于提高居民的生活水平，而政府和企業保護環境的最終目的也在于保障公民的生活環境。作為公民的每一個個人更加應該珍惜和愛護環境。

首先，從自身做起。每一個人都應該加強自己的環境意識，特別是城鎮化建設中產生的新城市人口，應該盡快適應生活環境，合理處置生活垃圾，保障自己的生活環境，進而促進生態文明建設。

其次，加強對政府與企業的監督。因為環境保護涉及到我們自身以及子孫后代的合法權益，所以必須督促政府和企業嚴格遵守環境法，行使我們主人翁的權利。

最后，積極參與環境保護的創新與推進，完善環境保護機制，推進城鎮化的順利進行。

（二）環境法的完善建議

生態文明建設不僅需要政府、企業、個人的努力，還需要完備的法律體系來維持，主要有以下幾方面：

1、重新定位環境法的立法目的

我國現行的環境保護法中對立法目的規定為“為保護和改善生活環境與生態環境，防治污染和其他公害，保障人體健康，促進社會主義現代化建設的發展，制定本法。”隨著黨的十八大把生態文明建設位置的提高，將保障社會主義生態文明建設納入環境保護法的立法目的勢在必行。

因此，較妥當的做法是，將環境保護法的立法目的表述為：“為保護和改善生態環境，防治污染和其他公害，保障人體健康，促進社會主義現代化建設的發展，推動社會主義生態文明建設，制定本法。”給予生態文明建設明確的法律地位。

2、明確環境保護中的政府責任

城鎮化戰略是政府促進經濟發展的重要戰略，因此政府對城鎮化進程中出現的生態環境問題負有直接責任。但是環境保護法第三章“保護和改善環境”中對政府的責任規定的太過籠統，在一定程度上縱容了一些地方政府在城鎮化建設中的不良行為，例如，為了GDP的發展而不對一些大企業的破壞環境的行為加以管制。因此，應在環境法中對政府的責任規定予以具體化，重點解決環境執法中的干擾，落實主要領導是第一責任人、分管領導是直接責任人的要求，使對政府的環境保護責任的追究具有可操作性。

同時，在環境法中應該根據城鎮化的規模對于一些與環境有關的基礎設施建設提出要求，對城鎮化建設的設計方案予以環境考察，特別是土地資源的利用情況。在城鎮化建設道路上政府的考核基準中應該有生態保護這一選項，防止地方政府為了GDP的增長而犧牲子孫后代的權益。

3、加強環境保護的經濟懲罰與激勵機制

城鎮化建設推動經濟發展的重要途徑之一就是將企業集中發展，降低企業的生產、運輸成本。然而，集中起來的企業也可能會造成嚴重的集中污染。在我國，經濟開發區、工業區一般是處于經濟發達的城市，但同時也意味著是當地污染最嚴重的地方。企業造成的污染是城鎮化建設過程中最主要的污染，因此環境保護法中有必要對企業的環境責任予以明確規定。

在我國，企業污染問題屢禁不止的重要原因之一是違法成本太低，而守法成本過高。一些大企業的生產活動會產生許多污水、廢氣等污染物，如果購買設備處理這些污染物可能每年的成本需要幾千萬，但是如果不加處理直接排放的話僅僅會面臨一百萬甚至只有幾十萬的罰款，從企業的逐利性出發，企業將如何選擇是不明而喻的。只有切膚之痛才能刻骨銘心，而后痛改前非。要遏制企業的污染行為，就應參考企業的規模與污染的危害性，在環境法中加大對企業污染環境行為的處罰力度。同時，對一些富有責任感，主動處理企業污染物的企業，給予其一些稅收優惠、政策扶持，以降低他們的守法成本。雙管齊下，積極遵守環境法的企業才會越來越多，實現生態文明建設的目標。