加強環境技術政策研究 促進環境科技與環保產業發展
發布日期：2017-02-13
發表者：原創文章
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加強環境技術政策研究 促進環境科技與環保產業發展 李健民 萬勁波 （上海市科學學研究所/上?？萍及l展研究中心 上海市200235） 摘要 環保產業的發展主要取決于環境領域先進的科學與技術，而且也取決于通過商業化把這些科學與技術的成果轉化成環境產品、設備和材料。發展環保產業，一方面可以促進經濟的發展，為環境保護籌措到一筆資金，另一方面又可以促進環境科技的進步，最大限度地利用好有限的環保投入，以推進經濟、社會與環境的持續發展。本文對環境科技、環保產業及環境法制的互動關系進行了較為深入的探討，針對我國環境科技與環保產業發展面臨的主要問題，提出加強環境技術政策研究、推進環境科技的產業化的六方面具體建議。 關鍵詞 環境科技 環保產業 環境法制 一、引 言 由于人類破壞自身生存環境能力大大增加，經濟發展與環境治理相脫節，社會進步與生態發展面臨的矛盾越來越尖銳，環境惡化已經影響到人類的生存與發展，環境問題日益為世人所關注。在這種背景下，環境科技應運而生且不斷進步，主要包括為加深對生態環境本質認識的各項科學和技術，為防治環境問題的出現及危害的各項科學和技術，以及為保護環境所采取的政治、經濟、法律、行政及教育等各項專門知識和手段。環境技術的發展是降低材料、能源消耗，降低生產成本，提高經濟效益的重要途徑。如何更好地依靠科技特別是高新技術，大力提高資源、能源的利用效率，采用“循環經濟”的發展模式，實施廢品資源化工程，大力扶植環保產業，發展環境科技，積極治理污染、保護環境，將成為“十五”期間和今后一段時期的環境保護工作重點。 人們曾經認為，認識自然、改造自然、征服自然的水平和能力是衡量科學的唯一價值尺度，從環境中攫取自然資源越快的技術就是越好的技術，因此，只注重科學所產生的經濟效益而不顧社會效益和環境效益?？茖W觀的扭曲，導致了方法論的扭曲，把發展引上了歧途——以犧牲環境為代價的道路。越來越多的經濟學家發現，發展研究不能僅從經濟學角度進行，而必須把經濟發展同生態環境、自然資源、人口、制度、文化及技術進步等因素結合起來，展開深層次的和綜合性的研究。 可持續發展觀體現了人類對于人與自然的關系以及人的自身社會經濟行為的認識的飛躍。正是由于經濟發展中出現的環境與資源問題，可持續發展觀提出不能將發展完全建立在以犧牲環境為代價的基礎之上，要充分協調環境與發展之間的關系，實現人與自然的和諧發展。對于廣大發展中國家而言，社會發展既不能走回頭路，更不能停滯不前，特別是在知識經濟時代，經濟發展是第一位的，發展中國家如果不快速發展，將錯過超越發達國家的最后機會。由于各國對環境污染的問題高度重視，高新技術日益廣泛地被采用，一些新興高技術將代替傳統技術，這些高技術在開發時就改變了傳統技術無情掠奪自然資源的技術目標，而以人與自然協調為目的。這些技術組成了有益于環境和可持續發展的高新技術體系，這將有助于解決經濟發展和環境污染這對矛盾。知識經濟以信息化和網絡化為基礎，把科學和技術融為一體，以先進的科學技術手段，使人們能夠更有效地使用能源，用清潔可再生能源代替礦物燃料，通過企業創新，合理有效地利用資源，促進科技、經濟、社會的和諧統一，實現可持續發展。 二、環境科技、環保產業及環境法制的互動 發展環保產業，一方面可以促進經濟的發展，為環境保護籌措到一筆資金，另一方面又可以促進環境科技的進步，最大限度地利用好有限的環保投入，以推進經濟、社會與環境的持續發展。環保產業的發展是社會經濟、環境保護和科學技術同步發展的結合。（圖1環保產業與社會經濟、環境保護和科學技術同步發展） 環保產業要以環境技術為基礎，同時，環境技術又要通過環保產業來應用于環境保護實踐，并在實踐中不斷地加以創新。環保產業的發展潛力根本上取決于環保產業市場的開發潛力。環保產品的市場實現是政府、企業以及公眾保護環境的決心和意志的體現，也是政府、企業和公眾經濟支撐能力的體現。環境法律、法規的首要作用在于培育環保產業市場、決定環保產業市場的發展的方向。法規標準的制定在相當程度上決定了一國環境科技的發展水平及環境技術貿易的規模和層次；嚴格的執法使得企業不可避免地要更多地考慮環境污染的治理問題，盡可能以最經濟的方法開發環境技術、購買技術和設備。（見圖2環境科技、環保產業及環境法制的互動關系） 一般認為，環境問題的產生有自然的原因，也有人為的原因。對人為造成的環境問題，人類應該通過立法來遏制。由于環境政策會創造新的市場，因此環境技術市場對政府政策有很強的依賴性。環境科技的開發及成果推廣，很大程度上依賴于產業結構的調整、環境標準的制訂和嚴格的執法。最大的和技術最為先進的公司都產生在擁有嚴格環境立法的國家。迫使公司去獲取環境技術的其他動力則是對企業良好聲譽的追求，這不僅僅是做給公眾看，也是在雇員、用戶、上司和投資者面前樹立形象。環境技術行業擁有其戰略意義，一方面是由于其本身的增長勢頭，另一方面是因為它正在成為在其他各行業中競爭與發展的先決條件。除了本國嚴格的環境立法之外，研究與開發也是一個有競爭力的環保企業所必需的重要因素。OECD國家政府現有研究基金的2%被投向環境方面的研究，瑞典2.5%，丹麥3%，荷蘭3.8%和德國3.4%。 隨著環保產業的發展和成熟，環保企業應該成為環保技術研發的主體，單純的環保技術研究機構將很難生存。沒有高水平研發機構的環保企業將不具備持續競爭力，依靠松散聯合的校企組合方式絕非環保技術開發的典范，他們具有短時性和投機性。高?？稍谀承┗A研發領域占有一席之地，單純的研究機構或痛苦轉制，或被并購。未來的環保技術隨著開發主體的變化將出現飛速的發展，由于環保技術本身就是一門綜合性的邊緣學科，幾乎每一門應用學科的發展都能促進環保技術的進步。而從這一角度來說，它具備有比其他學科更快的發展速度的可能。機械、電子、材料、信息、網絡甚至基礎學科如化學、力學、生物學等的進步都可能引起環保技術的變革。環保技術將逐步向定量化、定理化、定型化、模塊化方向發展，非標性將逐步減少。高水平科研人員將向企業研發中心轉移，環?？萍技碍h境工程技術開發需要更多的相關人才而不是一、兩個專業人才的聯合開發。我們應該鼓勵并支持各行各業參與到環境保護工作中來，而不能僅僅依靠環境科技工作者。 三、我國環境科技與環保產業發展面臨的主要問題 中國實施可持續發展戰略面臨著科學技術水平整體低下和科學管理落后的困難局面，有兩方面的突出表現。其一，科技成果轉化仍然較慢，高新技術所需的風險投資機制尚處于萌芽狀態。由于缺乏風險投資之類的孵化機制，大量優秀科研成果因為開發試驗，以及中、后期形成批量生產能力所需的資金不足而長期不能產業化，一方面科技成果的需求與供給嚴重“過?！?，成果發育方向與市場嚴重脫節；另一方面我國卻仍然不得不動用大量外匯重復引進國外技術。其二，長期以來，我國對科學技術的研究與應用方面存在著重“硬”輕“軟”的現象，對軟科學的研究與應用沒有給予足夠的重視，以致于軟科學所達到的水平相對較低。事實上，社會發展的研究對一個社會發展的方向、途徑、模式等的選擇至關重要，可以為黨和政府決策提供重要參考。軟科學的社會應用價值在于可以為解決人口、資源、環境、生態、社會安全和人類福利等問題提出思想戰略、規劃、措施，追求人與自然和諧共處，經濟與社會的持續協調發展。 環保產業由于其特殊性質和目的，由于其在人類、社會可持續發展中占有獨特的地位，不能單獨地把其看作是一種與一、二、三次產業等同的經濟活動，而是滲透和融合于各次產業之中。20世紀90年代以來全球環境建設總投資增長了近3倍，1996年全球環保業的市場規模已達到5400億美元，2000年則超過6500億美元，到21世紀將以空前的速度增長。特別是在發展中國家和經濟轉型的國家中，環境市場將快速發展，并為國際貿易提供潛在的機會。據OECD一項研究預測，德國和英國的企業在廢水處理和垃圾處理方面將有潛在的優勢，美國公司則擅長于固體廢棄物治理、有毒廢物治理、工程、補救措施、分析服務與信息系統。而來自日本的企業在治理大氣污染方面比較有經驗。但據了解，1999年，我國環保產業的年產值僅達521億元。雖然歷經20年的發展，我國環保產業的年產值仍不到全球環保產值的1％，每年只有0．2億美元的環保產品出口，少得不值一提。 我國環保產業的現狀是企業數量多（環保企業的單位有近萬家）、規模小、產品技術水平低、質量差、價格低、缺乏名牌、市場競爭無序化、基本上在國內競爭。企業中大部分為鄉鎮企業，近年來涌現出了大量的技術型小公司。這些企業基本上都是些自發發展起來的民辦企業，也有少量由國家投資的環保企業或由國有企業轉型的環保企業。到目前為止，絕大多數企業處于掙扎的邊緣，不少企業在3～5年之內已經消亡，還有不少企業（不少于50％）在3～5年之后也將消亡。環保產業在艱難中前進。與國內環保企業的尷尬境地相反的是：國際環保市場擁有巨大的市場容量（5000億美元／年以上），國外環保公司長驅直入中國市場，如入無人之境。很多環保設施經常顯得雜亂、粗糙，難于駕馭，這里有技術問題，有環保監督不嚴的問題，有業主的問題，也有環保企業自身的問題。由于環保執法不嚴，很多業主(包括地方政府)心存僥幸，建設施工時就是應付。由于環保市場混亂，有些技術水平低下，有的甚至根本談不上技術的環保企業經常能獲得業主的信用，結果可想而知。另一方面，環境科技成果嚴重“過?！?，其基本原因就是成果發育方向與市場嚴重脫節。 隨著環境污染的加劇和人類對環境質量要求的提高，環保企業不但會成為社會經濟發展的重要組成部分，更將成為人類生存環境保護的不可或缺的中堅力量。環保技術的高新技術概念將名符其實，環保設施將真正成為環境保護的有力工具。環保產業也會像網絡產業一樣被人們看好。但是，潛在市場并不等于現實市場，我們需要特別關注的是在什么時候、什么條件下，潛在市場才能轉化為可操作的現實市場。所以，環保產業雖然是一個熱點行業，但切忌盲目性，更關鍵的是我們要有能力抓住市場的脈搏和把握技術的發展趨勢。 四、加強環境技術政策研究，推進環境科技的產業化 就環境科技的產業化而言，不同于一般科技的產業化，資金匱乏是一個原因，但更重要的是政府應為環境科技的普及發展提供空間。要把巨大的潛在需求轉換為有效需求從而進入活的市場，這一點對于促進環保技術的創新和技術的產業化以及促進環境科技與環保產業快速有效的協同發展至關重要。應當加強環境行政主管部門協同科技行政主管部、政府不同層次間的協作，廣泛推行示范項目并對引進項目實行預審查制度，避免重復引進。要繼續開展現代環境管理制度的研究，進一步完善環境監督管理體系。針對我國環保產業發展的實際以及環境管理工作對環境科技發展的要求，現提出加強環境技術政策研究的具體建議。 （1） 完善、補充、修改環境法律法規，在制定法律法規過程中，要特別注意借鑒國外發達國家的經驗教訓。依靠科技進步，全面提高政府在環境保護方面的科學綜合決策能力。建立現代環境管理模式，實行政府與企業的職能分開，實現管理現代化和科學化。研究適應市場經濟的現代環境政策，大力發展軟科學、社會科學等學科，提高科學決策和科學管理的水平。研究建立重大發展政策和規劃環境影響評價、市場經濟條件下的公眾參與制度、環境信息公示制度、污染控制的自愿協議制度、環境風險管理制度，研究環保工業生產基地的合理化改造和重組，以改進技術標準、質量和價格制定，研究環境管理機構建設和人力資源配置，完善污染物排放總量控制等環境管理制度所需的理論、方法、政策。 （2） 加快環境科技體制改革的步伐，優化環境科技隊伍結構和格局，調整學科領域，對現有的科研機構進行重組和整合，明確行業協會及科研院所的地位及職能，深化科研機構人事制度改革，初步建立適應市場經濟和環境科技事業發展規律的環境科技體系。形成完善的環境保護科技投入機制，建成一支結構優化、運行良好的環境科技隊伍。建立多層次、多元化、產業化、市場化的環境技術開發體系和技術咨詢體系。經濟體制改革和政治體制改革為環保產業協會改善行業管理的效能創造了十分有利的條件；促進環保產業與環?？蒲兄g的良性互動，形成產、學、研一體化。要結合科研體制改革對環?？蒲性核陌l展方向、任務進行調整，使之盡快適應環保產業發展的需要。 （3） 開展適應市場經濟的環境經濟學理論和方法研究。包括環境污染的經濟損失核算理論和方法，可持續消費政策和綠色消費模式，環境資源和能源的價格機制，環境稅收與收費機制，環境保護的投融資機制，排污交易和環境保險政策等。一方面花大量人力財力投入生態環境建設，但另一方面又放任自然資源無序開發，正是中國許多環境問題局部有所好轉而整體仍在繼續惡化的主要政策性原因。因此，要想提高整個政策效果，使我國走上可持續發展道路，就不能回避“政策性內耗”問題，特別是環境政策與經濟發展政策互相脫節的問題。推進環境與發展的綜合決策機制及制度研究，促進建立一個環境政策與經濟發展政策的結合的新政策體系，提高經濟、科技、環保部門以及企業和公眾參與環境與發展一體化決策的能力與管理的科學水平。 （4） 政府作為環境法規、政策及標準的制定者和執行者，應該制定切實可行的優惠政策（如減免關稅或實行低關稅政策、政府補貼等）引導環保產業的發展；應當積極引導企業進入市場進行技術貿易，并為環境技術的引進、開發與創新的提供明確的技術導向。不斷探索促進產業結構調整和發展環保產業的技術經濟政策。只有在技術上不斷創新并領先、不斷推進技術產業化的企業才有可能在激烈的市場競爭中得以生存和發展。因而，我國應加快環保產業內部結構的戰略性調整，制定相關政策及法規，推動我國環保技術的創新、進步和提高，加速環保技術成果的轉化，積極引導環保技術服務業的發展，以提高和增強上海企業與國外企業在這一領域的競爭力。 （5） 加強技術服務。政府應重視行政指導的作用，誘導環保產業設置培訓計劃，幫助企業如何建立環境戰略和系統，使企業從遵從命令轉為自我規范。我國有很多環境問題都是由于科學技術落后，資源、能源得不到合理利用造成的。因此，推廣環境科技，發展環保產業將大有作為。對于已有的環境科技，我們應該進行評優，優選和配套；應盡快將科技成果轉化為現實生產力，同時重視引進和吸收國外環境科技的最新成果和環境科學技術的普及推廣；政府要下達一定的環?？蒲许椖坎⒆ズ庙椖康募夹g跟蹤服務；要抓好環保設施的引進、生產及運行的跟蹤管理；抓好環保實用技術的反饋、搜集及提高工作；抓好管理人員及相關人員的技術培訓；把推廣環境科技和發展環保產業有機結合起來，鼓勵各類企業參與環境保護科學研究和產品開發。 （6） 重視環境與貿易的關系問題研究，迎接我國“入世”后的機遇和挑戰。環境壁壘種類繁多，有綠色關稅和市場準入、綠色技術標準、綠色環境標志、綠色包裝制度、綠色衛生檢疫制度等，其核心都是以保護環境為由而限制貿易。雖然解決環境壁壘問題的關鍵在于改變舊的、不平等的國際經濟秩序，但在現有體制下，我們必須加強研究國際環境公約對國際貿易的影響以及國外環境標準、標志對我國出口貿易的影響，研究世界貿易組織、國際貿易條約和協定對環境的特殊要求，研究主要貿易對象國與國際組織的環境政策對我國國際貿易的影響，分析加入世界貿易組織（WTO）對主要污染行業及自然資源產業發展的影響，提出我國應對國際環境與貿易公約應采取的對策。環境壁壘涉及環?！Q易——發展三者之間的關系問題，這幾種關系會牽涉到發達國家與發展中國家的關系問題，牽涉到貿易規則與環境協議的法律協調問題，從這兩方面入手，著手協調發達國家與發展中國家的合作關系，建立新型的全球伙伴關系；協調貿易規則和環境協議，使得在全球范圍之內既能保持較高水準的環保水平，同時又盡可能地保障貿易自由。 作者簡介 李健民，男，1950年生，高級工程師，上海市科學學研究所所長、上海市科委副總工程師 萬勁波，男，1974年生，法學碩士，上海市科學學研究所助理研究員，已公開發表學術論文25篇(核心12篇)，獲學會優秀論文3篇，其他優秀論文3篇，參寫學術著作2部，現主要從事環境法及科技政策研究 通信地址：200235 上海市中山西路1525號11樓 上海市科技發展研究中心 李健民 萬勁波 E-mail：wanjinbo@263.net TEL:021-64645558--4115(O) FAX:021-64381056
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