完善我國環境收費制度的法律思考

 劉波 （廣東商學院法律系 廣州510320）

摘要 我國環境管理的基本政策之一是“污染者付費”，環境收費成為調控和管理環境的重要手段，隨著近20年環境收費政策的實行，環境費的問題日漸突出，從長遠角度看，“稅強費弱”最后到“費改稅”是一個必然的發展趨勢。環境稅法的建立必然要觸動現行的各種收費體制，如何抑“費”興“稅”？這正 值得探討的問題。

一、我國環境管理中“收費”的狀況

我國環境管理的基本政策之一是“污染者付費”?；谶@一政策，國家為保護自然環境和維護生態平衡，制定了向排放污水、廢氣、固體廢物、噪聲、放射性污染物以及破壞生態環境者征收一定的環境費（包括：排污費、生態補償費、環境賠償費、罰款等費用）的制度。該項制度已成為我國動用經濟手段來保護環境的一項法律制度，在我國的環境管理制度和經濟刺激手段的應用中起著核心作用。 我國環境收費制度已實施近20年，以排污收費為例，現行的排污收費已覆蓋廢水、廢氣、廢渣、噪聲、放射性等五大領域，收費項目達113個。 其主要功能是為重點污染源治理籌集資金。在征收環境費過程中，存在以下問題：

1、在征收政策方面：具體表現為（1）微觀性。我國環境收費政策制定局限于環境管理系統內部，著眼于微觀的環境管理，一些地方政府受部門收入利益驅動，熱衷于制定“小環境”之下的收費政策，疏忽了在整個經濟結構調整、能源發展戰略、財政收支、各行業的發展政策中引入有利于環境的經濟刺激手段。國家環境經濟政策與地方部門政策之間不相協調；（2）多樣性。政出多門，一些地方政府部門出臺了五花八門的具有資金收入的收費政策，致使某些城市對取水和廢水排放這一單項征收就有12種費用。收費政策演變成了“亂收費”，各種收費和攤派擠壓了國家稅收，嚴重侵蝕了國家稅基；（3）顯失公平性。環境收費征收的主體是一些國有大中型企業，其他類型企業（如私營企業、鄉鎮企業）征收力度薄弱；（4）大量的收費資金進入預算外管理，削弱了政府的財政職能。

2、在收費標準方面：具體表現為：（1）超過國家或地方排放標準的排污單位征收超標排污費，而對已經達到或低于排放標準的，不征收排污費；（2）根據污染物排放濃度超標收費，而不考慮污染物排放總量；（3）收費標準過低，據估計，現行收費標準大大低于治理成本和污染損失費用，如COD的收費標準還不到其平均治理成本的50%。 以至污染者從自身經濟效益出發，寧愿支付環境費而不愿采取減污控污措施。

3、在收費資金的使用和管理方面：具體表現為（1）參與收費資金分成的財政全是地方財政，中央財政不參與收費資金的分配。削弱了國家對環境收費資金的宏觀調控職能；（2）收費資金被有關政府部門大量積壓擠占、挪用、非法使用；（3）收費資金一般由地方6至7個部門分配，其中返回企業用于環境保護的部分，很難確保真正用于環境治理。（4）隨著

我國治理污染力度的加強和深入，環境質量得以的改善，環境收費漸漸萎縮，我國可持續發展利用資源的后備資金將短缺。 4、在環境費收支責任方面：主要表現為環境費收支責任的法律界定不明確。環境費由當地環保局統管，企業的環境費實際上成為環境主管部門的收入來源，污染企業多，征收的污染費多，環境部門的收入亦高，這大大削減了環境管理部門對污染企業的控制意愿與力度。

二、環境管理中“費改稅”的可行性

從稅收本身性質而言，稅收具有強制性、無償性和固定性三大特征。這是確保國家收入實現的法寶。其一，環境稅是國家為了保護自然環境和維護生態平衡而憑借自己的權力對一切開發、利用環境資源的單位和個人，按其對環境資源的開發利用程度或產生污染行為的責任大小而征收的一種稅收。環境稅是通過國家立法的方式確認下來的，具有強制力，任何單位和個人都不能違反環境稅法有關規定，毫無疑問，環境稅的法律效力遠遠比具有行政意義上環境費強。其二，稅收無償性表現為個人、不同類型的企業無條件的繳納稅款，沒有稅款的返還，同樣環境稅征收獲得的收入在國家的宏觀調控下，可以作為?？顚Ｓ枚度氲讲惶囟ǖ募{稅人身上進行污染治理和資源保護。再三，相對環境費而言，環境稅是通過法律對征收對象、征收范圍、稅率及納稅環節等方面一 一作出具體規定。有較強的透明度、可操作性，環境稅的內容具有明確而穩定的優點。 從環境管理原理分析，稅收能夠提供比管制手段成本更低的達到環境政策目標的方式，并能夠對消除污染和技術創新給予不斷的刺激。在環境稅法中如果稅率規定得足以達到刺激作用，企業不得不被優惠政策所牽動，強化自身經濟活動所產生的環境破壞的治理，這大大增強了國家對污染企業的控制意愿與力度，這種管制手段與其它可用的手段相比，該手段更具透明性，使環保目標的實現更具費用的有效性。而且引入與環境有關的稅收可以增加市場主體間的公平性，對于環境有關的稅收收入可以作為政府的專項公共基金，用于改善環境。環境保護公益性的特點顯出。 從環境與經濟、社會協調、持續發展的長遠眼光來看，我國環境管理當中引入環境稅收有利條件主要有：（1）有關的環境保護法規和稅收法規體系已經基本建立，為環境稅收的建立提供了法律保障，并為稅制“綠色”改革奠定了基礎。這樣，通過相關政策法規的完善和調整，為實施稅收政策提供法律保障，只有在相應的法律保障下，才具有合法性和權威性，這才是環境經濟政策的生命線。（2）政府管理部門已經認識到單靠行政干預已不能解決環境污染，更多的利用稅收，即環境稅通過法律手段調控市場。（3）日益惡化的環境污染喚醒了全民的環境意識，整個社會的環境意識水平將明顯提高，在公眾對環境質量的要求明顯提高的同時， 公眾的環境素質和參與環境保護的程度也普遍有了提高，既會體現道德倫理層面，又會體現在物質消費層面。這有利于提高社會對環境稅可接受性。（4）現有的稅收征管系統為環境稅的征收提供了機構和能力保障。 保護環境有很強的社會公益性質，人們越來越關心環境，也越來越需要更加嚴格、更加有效的環境保護手段，環境稅的建立正是順應環境保護的需要。

三、環境管理中“費改稅”的實施構想

環境管理中“費改稅”的主導思想：在環境管理中有法可依，發揮稅收的剛性，增強國家環保宏觀調控能力。 環境管理中“費改稅”的基本思路：正確處理環境費與環境稅的二者的關系，將具有強制性、無償性、固定性特點的收費逐步納入國家稅收征管程序，將具有政策性收費逐步轉變為強制性稅收的形式，“費改稅”是一個階段性的工作，是一個抑“費”興“稅”的復雜系統過程。

 （一）環境管理中“費改稅”的前提條件

1、公眾意識。由于公眾與環境問題和環境保護有著密切的不可分割的利益聯系，作為人類環境的整體應該是全人類的共同財產；自然環境是人賴以生存和發展的基本條件，每個人都應有與生俱來的、不可剝奪的享用適宜環境的權利；公眾對防治環境污染和環境破壞具有極大的積極性，因此，公眾參與和支持環境稅收是搞好環境保護和管理的重要途徑和可靠保證。另一方面國家在進行環境稅收工作，必須依靠廣泛的社會支持和公眾的積極參與，國家有義務為公眾參與環境管理健全參與機制、提供法律保障。公眾參與環境管理可以增加政府決策和管理的公開性、透明度、使政府的決策和管理更符合民心民意和反映實際情況，減少民眾和政府之間的磨擦，加強政府與公眾之間的聯系和合作。因此，支持、發動和依靠公眾參與環境稅收從而保護環境，是國家政府履行其環境保護職責的根本途徑。再者， 污染者交納環境稅并不免除其污染治理的責任，這就要求每個納稅人具有較高的環境保護意識，同時要求社會形成良好的污染控制機制。

2、環境稅的功能定位。環境稅應具有調節可控制污染行為的功能，但目前環境稅的功能定位于以籌資資金為主，兼顧行為激勵。利用環境稅收這一經濟調控手段，為環境冶理資金提供來源，專項用于環境保護措施。一是作為專項使用公共（政府）財政收入，二是補貼污染控制與自然保護措施。將污染者作為一個集團來看待，專項使用環境稅克服了把單個污染者與損害相聯系以及采取替代方法使普通納稅人支付污染治理費用的困難。并可能作為把普通污染者的資金循環用于需要優先采取補救措施的污染者的途徑。

3、環境稅稅收資金的再分配。由“費”改“稅”后，首先環境稅收資金將納入國家財政收入，由國家統一進行再分配，為保證污染源治理和環境質量的改善，需要一定比例的環境保護投入?，F行的中國稅制中，有的稅種（如農業稅、城市維護建改稅）有“?？顚Ｓ谩钡奶攸c。但是設立過多的專項稅，會產生一些負面影響，政府財政的完整性被破壞，降低財政的公共預算功能。為解決好此矛盾，目前的當務之急應從研究建立環保專項基金問題入手。環境基金是引導支持環境政策公共開支的工具，用于特定的污染控制和環境保護領域，基金的管理與監督機構必須在民主（公眾）監督之下，行使職責，基金的分配須具有透明性，即政策、優先權、開支以及管理執行部門都應該受到監督，定期評估并公布結果，并提高基金分配的效率，講求公平性，使費用達到最低標準，使評價與開支應該以較好支持，實現優先開支的技術和標準為基礎。并建立清楚明了的運作程序。

4、政府的職能。環境收費制度納入稅法，環境費就只有較高的法律地位，環境費對國家預算來說是僅次于正常稅收的收入來源。由于稅務機關具有更廣泛的法律權威來執行懲罰，收費的責任應由稅務機關來承擔。環境機構沒有這種能力，環境機構必須通過法院采取法律措施維護收費。再由于大部分“費政稅”項目屬于地方稅稅種，因此，在改變或新增稅種時，按照分稅制財政體制的要求，中央政府應及時地賦予地方必要的地方稅收立法權，以便地方有法可依，增加稅收的剛性。中央政府的職能隨著中國經濟體制的改革也隨之變化，將主要以宏觀調控為主，相對較少介入各項具體的經濟活動，并立法將其加以規定這是實行環境稅所必需的。

5、市場主體的公平性。環境稅征收的納稅主體要進一步擴展。涉及面不僅僅是國有企業、事業單位，要從涉及污染行為的自然人和法人方面考慮。

 （二）“費改稅”整體上的構想 現行中國稅法中有有關環境資源稅收方面的規定。與環境資源有關的稅種主要有：資源稅、城市建設維護稅、車船使用稅、耕地占用稅、消費稅等。我國目前征收的環境費主要包括：超標排污費、污水排污費、排水設施有償使用費、污水處理費、生態環境補償費、礦產資源補償費等。按照“對號入座”的方法，具有稅收“三性”特點的費直接求同合并變為稅，異同部分采取并設結合的辦法。將有關資源部門現有的資源補償收費納入資源稅范圍，如將礦產資源補償費，生態環境補償費，林業保護管理費、水資源費等納入資源稅范圍。將超標排污費、污水排污費等納入新設稅種——污染稅范圍。資源稅、污染稅劃歸環境稅的范疇。由于環境稅必須是直接地與污染源相聯系，存在許多污染者和污染物，去監督、去監測，并要求用科學分析方法來確定不同類型、不同標準的污染，技術性很強，改稅后可由政府授權的環保部門代為征收。地方通過與環境有關的稅征收的資金納入地方稅收，與資源有關的稅收列為中央與地方的分享稅。

（三）“費改稅”環節中的思考

1、納稅對象問題。就污染稅而言，其征收應與外部性即排污量聯系起來，測量排放量有很大困難性，如果某一特定活動的排放物是不同物質混在一起時，便變得更為復雜，另一方面，如果征稅與排放量之間的聯系不緊，那么將不會對納稅者產生刺激作用，使其實施減少排污量的措施。因此，我們在征稅多少與排放量之間建立的聯系既不能太復雜也不能過于簡單，需要找到一個折衷方案，污染稅的納稅對象應從環保部門監測系統監測的綜合指標和與污染有關的行為兩個方面考慮進行征稅。     

2、稅率問題。我國環境稅率的制定應當遵循公平原則，效益原則，因為在現實中，稅率往往是相互沖突的目標和利益集團之間妥協的反映。因此，環境稅應達到環境效益和經濟效益的協調統一，重迭征稅原則。在污染稅中，排污單位所排放的污染物中含有兩種以上的污染物則應對各種污染適用不同稅率，分別征稅、累進征收。這有利于提高資源與能源的利用率，促進納稅人加速污染治理，以迅速改善環境質量問題，同時也符合我國環境污染由濃度控制轉向總量控制的要求，也于排污收費由單因子收費向多因子總量收費的轉變相適應。

3、征稅收入資金的用途。稅收收入納入國家預算后，用途重點從三個方面考慮：（1）指定用于特定的環境計劃；（2）用以削減預算赤字；（3）用以削減其它稅。

參考文獻

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