公民提起環境行政公益訴訟的域外制度考量

聞雯^*  （河海大學文天學院，安徽 馬鞍山）

 

摘要：新《環保法》及其司法解釋明確規定了提起環境公益訴訟的主體條件和環境公益訴訟的可訴范圍等。然而新形勢下環境公益訴訟的實施卻困境重重，公民提起環境公益訴訟完全被排除在外，并且環境行政公益訴訟也無法開展。從世界范圍看，多個國家和地區在公民提起環境行政公益訴訟的擴大原告范圍、濫訴防治以及激勵機制方面有許多經驗值得借鑒。

關鍵詞：環境行政公益訴訟；公民；原告資格；域外制度

 

 

一、公民提起環境行政公益訴訟的概念

公民提起環境行政公益訴訟，是指當行政機關的違法行政行為或不作為行政行為對環境和生態造成污染和破壞或之可能性時，無直接利害關系的公民為了保護公共環境利益，允許其以自己的名義向法院提起環境行政公益訴訟的一種法律制度。

二、英美法系國家的理論與實踐

（一）英國

在英國，法官審理案件時逐漸領悟到，“法律必須設法給沒有利害關系或沒有直接利害關系的居民找到一個位置以便防止政府內部的不法行為，否則便沒有人能有資格反對這種不法行為?！?/span>[1]公民只要具有足夠的利害關系就有申請司法審查的資格。英國法對“足夠的利害關系”沒有統一的意見，這就意味著英國司法審查的起訴資格有著很大的靈活性，原告范圍變得寬泛，在對于判斷起訴人是否具有“足夠利益”的問題上，法官享有很大自由裁量權。結合具體的案情，既可以采取寬泛的解釋以減少限制，也可以采取嚴格的解釋以擴大限制。但從其發展趨勢看，法官關于司法審查起訴資格的理解是向擴張論方向發展。[2]丹寧勛爵認為，“如果有充分理由假定一個政府部門或者一個公共機構正在違反或即將違反法律，使女王陛下的成千上萬的臣民受到損失或傷害，那么，任何受損失或傷害的人，都可以使得這件事得到法院的注意，并力求使法律得到實施。而法院根據其自由裁量權，可以給予任何適當的法律援助”，也就是說“任何一個有責任感的公民，只要他認為法律沒有得到應有執行時，都有理由要求法院審理他所起訴的案件”。[3]對起訴資格的狹隘理解是不可行的，這會給請求人獲得權利的救濟設置屏障，把值得保護的人和受直接影響的請求人排除在司法審查大門外。[4]所以，英國法院會接待一位到法院請求法律得到申明和實施的普通公民，即使這位公民僅是千千萬萬受到細微不利影響的人之一，也不會接待一位干涉與己無關的事情的好事者。在英國類似這樣涉及公益的案例，都是普通公民請求法院發布特種法律救濟的司法命令——調查令、訓令和禁令。這些特種法律救濟可以用來對付政府各部門和任何個人，或者用來對付可能影響個人權利的法定權力機關所建立的機構。[5]有專家評述說，丹寧勛爵的論點開創了“人人”一詞的新解，“法律面前人人平等”，表現在司法制度中，就是人人都有起訴的權利。這里的“人人”包括個人、團體和黨派。他們有權向法院提出救濟，即申訴、控告和檢舉。[6]

英國通過法院判例的創制，確立了英國的行政公益訴訟制度，當然這里的公益包括環境污染與破壞給公民造成的影響。每個普通的公民為了全體公眾的利益，都可以運用公眾起訴權與未履行法定職責的公權力機關進行抗衡，保障社會的公眾利益不受侵害。

（二）美國

美國確立環境行政公益訴訟制度采取的是判例和成文法雙管齊下的方式。

針對行政機關的違法行政行為或行政不作為，由不具有直接利害關系的當事人提起維護公共利益的訴訟有三類：相關人訴訟、市民提起的職務履行令請求訴訟和納稅人提起的禁止令請求訴訟。[7]

在審理涉及環境公共利益的行政訴訟案件時，美國法院對原告資格的限制越來越小，甚至取消了某些資格成立要件。最高法院認為，只要能夠舉證證明自己已經受到“事實上的損害”，即具有環境利益人的訴訟資格，并且這種損害不必是物質或經濟損害，僅是美學上的損害就足以構成。[8]為了適應司法判例的發展，成文法也做了相關規定?！稘崈艨諝夥ā分械墓裨V訟條款規定：①原告資格，任何人可以提起訴訟。公民個人提起的訴訟并沒有排除在外。②起訴范圍可分為兩類，對私人企業、美國政府或其他各級政府等污染行為，以違反污染防治義務而起訴。不僅可以對私人企業提起環境民事公益訴訟還可以對政府提起環境行政公益訴訟。③限制條件，當起訴對象有“積極遵行法定要求的行為”或“公民未履行60日前事先告知義務”時，則訴訟將不被允許。根據相關判例，美國最高法院指出，原告資格需要從兩點進行判斷：①是否受到“事實的損害”，這一損害不單限于經濟和物質方面，其他對社會有價值的事實，例如美觀的利益、環境的利益、資源保護的利益等，哪怕這些公共利益僅受到細微的損害。②是否存在“在法律保護的利益范圍”，這一利益范圍指原告的利益是否在憲法、成文法或普通法原則保護的范圍之內，只要存在保護或調整的可能性，就有起訴資格。該起訴資格的判定不需要法律上的衡量，而是簡單的事實上的判斷。美國的判例已經確立原告起訴資格的構成要件，是從最低的合憲性角度考量的，分為以下三方面內容：①原告遭受到“事實上的損害”，損害是已經發生或即將發生的；②損害和被訴行政行為之間存在必然的因果聯系；③通過判決，損害將得到救濟。[9]

（三）印度

印度的公益訴訟制度起源于法官的創造性司法活動，就環境公益訴訟而言，明顯體現了法官職權主義，其最初目的是為了使得窮人和社會弱勢群體能夠接近法院以請求保障和執行自己的基本權利。在印度的司法實踐中，公益訴訟案件根本不考慮起訴人資格問題。立法者認為，即使法律最大限度放寬對起訴資格限制，也會使弱勢群體難以享有最基本權利。正因為此，起訴資格的放寬某種程度上推進了印度環境公益訴訟的良好運行和發展。環境公益訴訟啟動程序大多由社會團體或其他具有公益精神的公民發起，甚至寫給最高法院或高等法院法官們的信件，可由法官轉化為令狀申請書導致訴訟的產生。Krishna Iyer大法官在案件的判決中指出：“法律應是社會的審計師，當某位有公共利益精神的人點燃司法審判權時，它的審計功能才能得以發揮。我們不能因為擔心有好訴之徒將時間、精力花在虛假和不重要的訴訟上，浪費法院的時間和司法資源就不敢變革?！彼麖娬{，法律應當提供更多的機會給具有公益精神的公民利用司法程序。但公民如果是沒有任何利益的好事之徒，或者關心的是與國家中任何一人無關的利益，法院的大門將對他關閉。反之，如果他有比一個好事之徒更多的利益，就不能被拒之于門外，盡管他提出的問題是否可以進行司法審查還需進一步討論。[10]法院審理的案件中不難看出，確定了公民環境公益訴訟的主體資格，但對起訴動機要進行前置審查，不涉及公益性質的不予理睬。

三、大陸法系國家的理論與實踐

（一）法國

法國越權之訴的目的在于糾正違法行政行為，保證行政行為的合法性，保障行政秩序良好運行，保護社會公共利益。越權之訴，是指當行政機關的決定使當事人利益受到侵害，當事人請求行政法院審查行政決定的合法性，并要求撤銷違法行政決定的救濟手段。越權之訴的判決所發生的效力不局限于申訴人。法國最高法院認為，不能剝奪當事人提起越權之訴的權利，除非法律明確規定不允許。為了鼓勵公民個人提起越權之訴，可以免去律師代理費，并且法院規定，事先可以不交納訴訟費。[11]在實踐中，只要申訴人利益受到行政行為侵害就有資格提起越權之訴，這里的“利益”包括三方面：①申訴人是多元的，就公民個人而言，行政行為的直接相對人可以提起越權之訴，而且當違法行政行為給第三人造成直接利益損害時，第三人也可以提起該訴訟。②申訴人的利益不僅包括物質利益，更包括精神利益，例如宗教尊嚴、環境美等。③請求保護的利益不限于現實存在的當下利益，如果將來的利益確有存在，也在保護之列。[12] 對于現今或將來的環境公共利益受侵的情形下，公民個人可以對違法行政行為提起越權之訴。

（二）日本

日本的環境公益訴訟所指的主要是環境行政公益訴訟，這種訴訟的出發點主要在于維護國家和社會公共利益，對行政行為的合法性進行監督和制約。需要指出的是，日本傳統理論認為，公民個人不可以就其在環境公害事件中所受到的損害提起行政訴訟，但公共利益受侵現象日趨嚴重，并且政府對公共事務管理不利，實踐中對原告資格的限制必須做出讓步，學者普遍接受“法律上被保護的利益說”，“值得保護的利益說”也被部分人接受。

日本的《行政案件訴訟法》規定了民眾訴訟，一般認為，該訴訟是行政公益訴訟的一種形態。民眾訴訟，是指國民請求糾正國家或公共團體不符合法律規定的行為，并以選舉人的資格或自己在法律上的利益無關的其他資格提起的訴訟。[13]民眾訴訟是為了保護法律秩序，國民通過訴訟方式監督國家機關適用法律法規的正確性，監督依法行使公權力。日本民眾訴訟的原告可以是納稅人，也可以是利益受到普遍影響的選舉人或者其他公眾之一。日本環境行政公益訴訟的原告資格賦予普通公民。

（三）我國臺灣地區

臺灣地區修改后的“行政訴訟法”第9條規定：“人民為維護公益，就無關自己權利及法律上利益之事項，對于行政機關之違法行為，得提起行政訴訟。但以法律有特別規定者為限?！蔽覈_灣地區的學者認為，第9條的目的在于使人民處于行政監督的地位，對行政機關的違法行為訴請法院判決，維護公共利益并確保行政行為的客觀合法性。該條實際上認可了環境行政公益訴訟，就“原告資格”、“起訴條件”另以“法律特別規定之”。第9條“特別規定者”主要為“空氣污染防治法”、“廢棄物清理法”、“土壤及地下水污染整治法”中的“公民訴訟條款”。[14]該條突破傳統的訴訟利益理論，針對一些涉及環境公害事件，賦予公民提起環境行政公益訴訟的權利，并在訴訟費用上規定了與美國相似的保障制度。[15]

四、域外公民提起環境行政公益訴訟的經驗與啟示

域外各國和地區公民提起環境行政公益訴訟的制度從各自的法律制度發展而來，并沒有形成專門的系統的理論體系，在立法層面也沒有真正實現體系化的制度構建。雖然公民提起環境行政公益訴訟理論上還有許多問題需要解決，但各國和地區的司法實踐活動朝著深度和廣度不斷發展。為了保護公民的環境權益，為了監督行政機關的依法行政，我國需要借鑒域外各國和地區的先進經驗，制定或修改相關法律支持公民個人提起環境行政公益訴訟。

第一，原告資格方面。對于公民是否有資格提起環境行政公益訴訟,各國普遍采取了放寬的態度,對原告資格的限制越來越少,擴大了可提起訴訟的利害關系人的范圍，可以是權利（利益）受到行政行為影響的直接利害關系人、可以是權利（利益）受到行政行為影響的間接利害關系人，甚至是任何一個公民個人。

第三，程序前置方面。公民提起環境行政公益訴訟要受到前置程序的限制, 要“窮盡行政救濟”,并非任何情形下都能直接起訴。如果公民發現行政機關的違法行政行為或行政不作為損害或者即將損害環境公益，應當首先向相關行政主體檢舉、報告，只有法定期間內該行政主體不予處理答復，或處理結果不能保護環境公益時，公民才可向法院提起環境行政公益訴訟。畢竟行政機關的主要職責是依法行政，而不是疲于應對行政訴訟。

第三，保證金方面。繳納保證金最主要的目的是防止濫訴，防止好事之徒浪費司法資源。為防止原告在提起訴訟后，不負責任隨意撤訴。規定原告在提起訴訟時必須繳納一定數額的保證金，作為保證其履行訴訟義務的制約手段。只要原告履行相應義務，在訴訟程序結束時，不論勝訴與否，法院應如數退還保證金。

第四，勝訴獎勵方面。公民個人提起環境公益訴訟，為的是社會公共環境利益，所涉及的案件在取證調研、訴訟過程中需要花費大量的人力、物力和財力。所以在實施過程中，公民一般難以承受過高的訴訟費用，從激勵角度出發，建立獎勵制度，可以從法院判令的罰款中支付一定比例或設立專項基金予以獎勵。

五、結語

公民是環境利益最直接的感受者和受益者，不能否認其提起環境公益訴訟的正當性，近年來的案例不難表明，公民可以通過訴訟擔當起維護環境公共利益的社會責任。若行政機關的違法行政行為或不作為破外生態、污染環境，損害公共環境利益，允許公民對其提起環境行政公益訴訟，有利于行政機關合法合理運用公權力，有利于公眾參與對行政權的監督。借鑒國外的立法例，結合中國國情，確定公民提起環境行政公益訴訟的資格是可行的，環境公益訴訟中原告范圍和被告范圍的擴大適用任重而道遠。

 

 

參考文獻

[1][英]威廉·韋德：《行政法》，楚建譯，中國大百科全書出版社1997年版

[2]王名揚：《英國行政法》，中國政法大學出版社1987年版

[3] [英]阿爾弗雷德·湯普森·丹寧：《法律的訓誡》，楊百揆等譯，法律出版社1999年版

[4] [英]彼得·萊蘭：《英國行政法教科書》，楊偉東譯，北京大學出版社2007年版

[5]龔祥瑞：《西方國家司法制度》，北京大學出版社1993年版

[6]黃學賢、王太高：《行政公益訴訟研究》，中國政法大學出版社2008年版

[7]陳泉生：《環境法原理》，法律出版社1997年版，第288~298頁。

[8] [美]史蒂文·J﹒卡恩：《行政法：原理與案例》，張夢中譯，中山大學出版社2004年版

[9]王名揚：《法國行政法》，中國政法大學出版社1988年版

[10]梁慧星等：《關于公益訴訟》，載吳漢東主編：《私法研究》（第一卷），中國政法大學出版社2001年版

[11]楊建順：《日本行政法通論》，中國法制出版社1998年版，

[12]黃慧婷：《臺灣地區行政公益訴訟》，載中國公益訴訟網，2008年12月12日訪問。

[13]李建良：《論環境法上的公民訴訟》，《法令月刊》第51號第一期

[14]張鋒：《我國公民個人提起環境公益訴訟的法律制度構建》，《法學論壇》，2015年11月第6期

[15]李義松、朱強：《新<環保法>背景下的環境公益訴訟》，《湖北社會科學》，2015年第4期

[16]黃忠順：《環境公益訴訟制度擴張解釋論》，《中國人民大學學報》，2016年第2期