環境影響評價制度若干問題研究

黃錫生  韓英夫* （重慶大學法學院，重慶）

摘要：我國環境影響評價制度自1979年確立以來已經歷了30年的發展歷程。然而，該制度在環境保護實踐中的實施效果并不十分理想，諸如政府管理中的“未批先建”、過度技術化趨向，評價機構的非中立性角色定位以及公眾參與缺乏程序性保障等問題十分突出。環境影響評價是一項兼具科學性與價值性的社會化管理活動，其順利開展離不開政府的有力推動和公眾的廣泛參與。由此，有必要在明晰環境影響評價二元屬性的基礎上，科學界定各方主體的權利義務，即審批機關的積極行政角色、評價機構的中立地位以及來自公眾的全程性外部監督。同時，構建與之相對應的程序性規制，為實現各方主體間的良性互動提供程序性保障。

關鍵詞：環境影響評價制度  環評制度定位  環評法修改

環境影響評價作為一個學理概念的提出，初見于1964年加拿大舉行的國際環境質量評價會議。1969年，美國《國際環境政策法（NEPA）》首次以立法形式明確環境影響評價為“政府在環境管理中必須遵守的一項制度”，從而將其上升至規范層面的法律范疇。其后，瑞典、法國、德國、加拿大、日本等國家紛紛效仿，并于上世紀末相繼建立了環境影響評價制度體系。在我國，環境影響評價的法制化進程始于1979年《環境保護法<試行>》，經由《建設項目環境影響評價管理條例》（1998）、《環境影響評價法》（2003）以及相關管理辦法、技術導則的不斷完善，初步形成了較為完整的環境影響評價制度體系。然而，在環評制度實行近三十年后的今天，該項制度卻受到了來自社會公眾、建設單位，甚而環評內部從業人員的廣泛質疑。實踐中諸如“未批先建”、執行率低、評價機構難以保持身份中立等問題普遍存在。

一、環境影響評價制度現實困局的一般描述

2003年我國《環境影響評價法》頒布實施后，整個環評事業駛入了飛速發展的快車道，然而，在快速發展的同時，環境影響評價制度自身的問題也逐漸顯現。

（一）環評制度執行實效較差，政府管理亂象叢生

環境影響評價制度并非我國立法之原創，而是來自西方國家的舶來品。這種“舶來”的法律移植與中國獨特的國情現狀，尚未完成體制度層面的有機調和，各方參與主體之間并未實現體系內部的良性互動。伴隨環評審批權限的逐步下放，一些行政層級較低的環評審批機構迫于上級政府行政壓力，對部分敏感環評事務“睜一只眼閉一只眼”；另一方面，地方政府或其他部門中唯GDP的傳統發展觀念仍然根深蒂固，出于經濟發展的考量，其在環評程序中往往扮演一種消極角色，甚至利用行政權力干預環評結果，這在一些重大項目的建設以及規劃的環評審批中體現的尤為明顯。由于牽涉地方整體的經濟效益或是某一部門的直接利益，這些項目或規劃僅是走走環評的“過場”，甚而有些項目更是在相關領導授意下“先上馬，再環評”。例如，在2005年“環評風暴”中，中國長江三峽工程開發總公司未批先建的8個違規上馬項目只是在形式上補辦環評手續后，又再度恢復施工建設。此外，一些地方性環評部門仍普遍存在執法不嚴、選擇性執法等問題。對于公眾普遍關心或影響較大、易釀成群體事件的環評項目，審批較為嚴格；對于單體影響較小但數量眾多的中小型項目，往往存在執法不嚴等問題。加之地方領導的干預以及來自企業或個人的利益俘獲，環評實踐中的選擇性執法問題亦相當嚴重。最后，環評執法中的高執行率與執行效果整體偏差的尷尬困局同樣受到學者們的普遍指責。[1]毋庸贅言，上述政府履責中的混亂困局，對于依賴于政府主導推動的環評事業來說，無疑具有極大的負面影響。

（二）評價行為失范，評價機構獨立性缺失

在以往環評實踐中，環評機構始終徘徊于自益性與共益性之間，未能形成獨立有效的第三方中立評價。2010年以來，環境保護部以整頓廣受社會詬病的“紅頂中介”為目標，開展了環保系統事業單位體制改革。環保部《關于開展事業單位環境影響評價體制改革試點的通知》、《關于推進事業單位環境影響評價體制改革工作的通知》中明確指出，必須盡快實現環評技術服務機構與主管部門的脫鉤，促使環評機構向專業化、中立化和規?；较虬l展。[2]2015年，以《全國環保系統環評機構脫鉤工作方案》為規范先導，環保部率先向自身所屬環評單位“開刀”，明確限定了不同層級環保單位與下屬“紅頂中介”的脫鉤時限。[3]

然而，在對該《工作方案》落地實效打上問號的同時，另一種擔憂同樣十分強烈，即脫鉤之后完全面向市場的評價機構是否能夠保證其超然的中立身份？由當下情形觀之，由于法律要求環評單位必須具備相應數量符合資質的從業人員，環評工程師成為各個評價單位競相爭奪的對象。一些已經實現脫鉤或由私人力量開辦的環評企業，普遍存在諸如機構借證、人員掛證等現象。另一方面，隨著評價機構的市場化轉向，一大批背景錯綜復雜、以經濟利益為唯一導向的公司和個人加入到環評隊伍中來。這些公司中的相當部分并不具備相應的從業資質，或是掛證借證自行編制環評報告，或是以承攬項目為主營業務，為其他具有資質單位介紹引薦項目工程，其不僅模糊了評價機構的居中評價角色，也導致環評報告質量的整體下滑。誠如學者所指出，第三方評價的意義在于其相對的獨立性。[4]而在缺乏必要管理與規制的情況下，即便實現了機構間的脫鉤，由于評價機構本身自益與共益的雙重屬性，脫鉤后完全市場化的發展同樣難以保障評價機構自身的獨立地位。

（三）公眾參與缺乏必要的程序性保障

在環評制度較為成熟的西方國家，公眾的廣泛參與始終是環評制度的核心與靈魂。我國相關法律雖然肯定了公眾對環評工作的參與權利，但并未提供完整的程序性保障機制，而實踐中的公眾參與也日益演變為有關“專家”的參與，公眾作為項目實施真正的“利益攸關者”，其實際話語權仍然十分微薄。另一方面，此等公眾參與的程序性缺失再次反作用于對環境事務持有強烈利益關切之公眾。在缺乏必要的專業知識與參與途徑的情況下，公眾在輿論導向中更多表現出墻頭草式的一邊倒和人云亦云的非理性。例如，在2007年廈門PX事件中大多數民眾對PX的誤解，經由大量的社會宣傳和澄清，方才漸漸回歸正途。

二、對當前環評困局的理論分析

（一）價值正當還是工具合理：環境影響評價制度的角色定位

環評制度實施至今，始終徘徊于價值性的管理制度與工具性的科學研究雙重身份之間。環評實務中普遍存在的“過度技術趨向”以及管理方法中偏重依賴科學工具等問題，導致了環評制度角色定位上的模糊與錯置。例如，近年來，大量技術導則、編制指南等技術標準性文件如雨后春筍，大量涌現?！董h境影響評價法》第6條有關“科學性方針”的總則性指導在實踐工作中被不斷異化。以建設項目環評報告書為例，其內容除須包含環評法第17條規定的常規內容外，諸如總量控制、清潔生產以及一些由其他部門主管的水土保持、林業、草原等環保相關問題也被要求在環評報告書中有所體現。更有甚者，在大量尚屬前沿性、爭議性的領域，環評報告也被要求必須做出必要甚至明確性的結論，環評工作的科學性可謂推演至極。不可否認，科學研究的方法對于環評工作本身具有極為重要的意義，然而，將一項社會管理制度的科學面相推而至極，使國家的環境行政規制異化為科學研究的前沿陣地，無異于模糊了工具與價值的界分，混淆了手段與目的邊界。

環評作為一項對環境影響預估的控制性管理制度，其必須同時兼具價值正當性與工具合理性。首先，價值正當性要求整個環評過程須依循價值正當的既定軌道，保證環評結果始終指向某一特定的價值目標。毋庸置疑，任何制度性的立法活動都依循著某種特定的價值目的。就環評制度而言，對環境影響的預先評價與規制，進而促進我國生態整體功能之提升無疑是其最終的價值追求。為達至這一目標，環評工作在形成科學準確的評價結果的同時，必須充分關照公眾對這一環評結論的可接受性。另一方面，工具合理性是指整個環評過程為達至價值目標所使用的手段必須具有科學性與合理性。對環境影響的專業性評價必須要以科學的評價手段為基礎。本文認為，價值正當與工具合理恰是環評工作的“一體兩翼”，決定了環評本身的雙重屬性，即在具備科學方法堅實支撐的同時，又應關照價值正當的理性考量，由此也決定了環評制度在使用科學方法的同時又不能過度依賴科學與技術。畢竟，環境影響評價歸根結底仍是一項社會化的管理活動，而非完成于實驗室中的科學研究，它在依托科學方法的同時，又與社會的政治、經濟、文化和生活方式緊密相連。[5]

（二）政府管制的不足與滯后

環境影響評價本質上是一種國家主導下的公共決策活動，其順利開展離不開政府的有力推動。之所以這樣，有其深刻的理論根源：首先，基于環境的公共物品屬性，無論人們怎樣堅稱個體所享有的環境私益與環境本身有著多么強烈的關聯，他們都無法抹去這樣一個事實，即“環境首先和主要是一種公共財產,環境保護是一種公益事業。”[6]基于公共供給的理論以及環境本身典型化“公共物品”屬性之分析，良好環境的有效供給必然需要一個超越個體經濟理性、克服一般化市場利益指引的政府之介入。其次，環境影響評價制度作為環境保護的事先性控制機制，本身蘊含了環境行政的管制精神。國家憑借環評審批權的行使將超出環境承載能力的規劃和項目予以修正或排除，并通過環評文件的后期執行為生態環境的保護筑起一道綠色的屏障。由此，強化政府責任，督促政府積極履責是推動環評改革的關鍵環節，而當前環評實踐中政府管制的諸多不足與滯后，正是阻礙環評事業發展的重要因素。

（三）不盡完備的責任體系

一般認為，法律責任是因違反法律義務而產生的第二性義務。近代以來，法律責任作為保障義務履行之手段，對于矯正主體行為、實現既定規范目標具有十分重要的意義。在我國，環評制度的責任體系仍然不盡完備，體系內部邏輯混亂，處罰過輕和權責不相稱等問題十分突出。首先，評價機構責任缺失，懲罰力度不夠。針對評價機構的失實評價和虛假評價，我國《環境影響評價法》第33條，僅規定了降低或吊銷其評價資質、罰金以及嚴重情形中的刑事責任，并未涉及因評價失實導致生態破壞所應承擔的環境責任。在罰金部分，僅規定了“處以收取費用1倍以上3倍以下的罰款”，相比評價機構手中掌握的評價權力，其并不足以形成足夠的懲戒性威懾。這種責任不完備、權責不統一的亂象在評價主體趨利本性的驅動下，必然導致環境評價中大量出現的失范行為。其次，對于建設單位而言，未經審批或未依法報批而擅自開工的法律責任僅為停止施工、補辦手續，以及五萬至二十萬的罰款，相比動輒涉資千萬的大型項目來說無非是九牛一毛。最新實施的《環境保護法》第61條雖然增加了“可以責令恢復原狀”的責任形式，但對于已經開工且產生大量前期投入的大型項目來說，“推倒重來”的做法似乎過于理想。因前期建設而已然發生的環境影響，同樣無法通過既有責任框架得到有效彌補。最后，對于掌握審批權的主管部門而言，《環境影響評價法》第30條僅對規劃審批中的違法行為規定了單一的行政責任，對于項目審批則并未給出明確規定，而只是在該法第35條中以環保工作人員瀆職行為的形式，進行籠統性的規范。

（四）亟需完善的評價內容

環境影響的評價內容直接決定了環評本身的科學性與有效性。伴隨我國環評制度不斷完善的同時，環境影響評價內容過于龐雜、缺少有關資源影響的系統性評價等問題亟待完善。首先，環評內容過于龐雜。由于環評導則等技術性規范的大量制定、日趨復雜，加之迫于技術審查的外在壓力，評價機構在編制環評報告文件時往往力求全面、寧深勿淺。這種事無巨細的文件編制思路直接導致了環評報告書越寫越厚，編制周期與費用亦隨之上升。其次，相比事無巨細的冗長篇幅，環境影響評價長久以來卻忽視了對資源利用的充分關注。然而，資源本身并非源源不絕之物，資源的稀缺性與有用性使人類必須對資源的開發利用進行長遠性規劃與控制?？傮w而言，資源影響評價在我國現階段仍是缺失的。[7]現行環境影響評價制度中雖然包含了一些資源性的評價內容，例如考慮項目建設對周邊地下水資源的破壞與影響以及其他相關資源要素，但其評價的深度與廣度仍然有所局限，資源保護仍被作為其他生態要素的子系統，而未能得到全局性的綜合考慮。

三、對環境影響評價制度的體系化反思與調整

環評活動作為一種意義重大、影響深遠的系統工程，需要完備的制度體系和良好的運行機制來保障該項活動的順利進行。環評法律制度的完善應當注重從實體權利（力）義務配置、運行程序制約兩個方面進行努力，為多元主體良性互動提供制度框架。

（一）環境影響評價制度的功能定位

環境影響評價制度旨在為環評活動提供規則框架和行為依據，以使該活動更具穩定性、統一性和可預期性。對環評制度屬性的認識自然離不開對該項評價活動內在本質的分析和把握。對于環評活動來說，具有核心意義的行為是對可能就環境造成不利影響的因素及擬采取的防范措施進行調查、提煉、分析、預測、評價和補救。以上這些活動既相互區別又緊密銜接，其有機統一的展現了環評活動的全貌。將這些活動的性質和行為意義進行有效區分的一個可行的角度就是休謨提出的“事實與價值”二分，即“是什么”的實然性問題與“應當怎么樣”的應然性問題屬于不同的理性范疇。借助這一認識，對某一具體建設項目或規劃的環評分析和預測活動屬于價值無涉的事實性范疇，需要借助科學方法和經驗準確分析經濟發展和環境保護之間因果性關聯，這往往具有較強的技術性，因而需要深厚的專業知識。這種具有科學品性的技術性活動也是以往該領域立法者和學者普遍給予重視和強調的層面。另一方面，環境影響評價的核心和落腳點在于評價活動，而評價活動作為一種主體對客體正當性和有用性的分析與論證，往往具有較強的主體性，其結論無法通過經驗事實得以印證。因此在評價領域不存在正確性和唯一性的真理性結論，只能由評價主體為自己的結論提供理由進行說服和證成，這決定了環評活動必然是一項多元主體參與的社會性活動，該項社會活動的本質在于，就每一個特定的項目或規劃在綜合平衡的視角下為社會經濟發展和生態環境保護的共生調和，提供個別的正當化說明。

（二）實體法上不同主體的行為界定

1. 公權力機關：規劃編制者、審批者、外部監管者

（1）規劃編制者。我國《環境影響評價法》將評價對象界定為“規劃和建設項目”，就規劃（包括一般規劃和專項規劃）而言，國務院有關部門、設區的市級以上地方人民政府及其有關部門于屬于規劃的編制和評價主體。如前述及，環評活動在本質上是一項公共決策活動，而決策的科學性是其核心。出于規劃環評往往關涉重大的緣由，各國立法普遍規定了“替代性方案”制度。正如學者所言，“科學決策應遵循擇優原則，該原則要求決策在幾個方案中權衡利弊，全面對比，最終確定最佳方案”。[8] “在各國環境影響評價制度中，公眾參與評價決策以及項目提出者就對環境有影響的項目提出替代方案是環境影響評價制度中的兩個重要內容。”[9]由此，立法有必要將“替代性方案制度”引入其中，盡最大可能為評價者與決策者提供更為豐滿的事件面貌和信息內容，防止決策的片面性。

（2）審批者。公權力機關作為最終的審批者和決策者，應當提升決策的積極性與主動性。作為決策者，公權力機關不應將自身職能的發揮被動地限制于最終對環評報告的審評行為中，而是應當以更為積極主動的姿態，全程性介入評價過程。反觀我國現行《環境影響評價法》，整個條文體系對于評價行為和審批行為進行了相對孤立的、割裂的劃分，二者之間缺少必要的溝通和互動。例如，該法第14條第2款規定，“在審批中未采納環境影響報告書結論以及審查意見的，應當作出說明，并存檔備查。”對其分析可知，一方面，審批機關的介入僅限于在環境影響評價報告最終形成后的審批程序，其在評價報告形成過程中并未發揮引導和規制的作用；另一方面，該條規定審查機關有權不采納環評報告書的結論和審查小組的審查意見，只需對此作出說明即可，并未規定對建設單位的救濟或改正途徑，從而不當賦予了審查主體過大的決定權，使之前一系列評價行為存在淪為無用的危險。“評而不用”、“以審代評”，無異于在缺乏必要監督的情況下，過分強化了審批機關的行政職權。

（3）外部監管者。公權力機關的外部監管者身份主要是針對評價者而言。在環境影響評價法律制度中涉及建設者（規劃編制者）、評價鑒定者、公眾、審批者等多方法律主體。其中評價者是指建設單位委托的有資質的環境影響評價單位?！董h境影響評價法》第19條對專業評價者的資質管理和中立性作出了原則性規定。在該規定具體落實的過程中，公權力機關對專業評價單位應當注重管理和服務并重。一方面，公權力機關在監管工作上不能越位。在漸進的市場化改革中，國家應不斷培育更多的第三方評價主體，增強評價機構的中立性和自治性。公權力機關應當在資質管理、市場準入、評價結論真實性與客觀性等方面制定規則并嚴格執行和監督，保證規則落地后的實效，同時避免在微觀細化的評價事務中進行不正當或過度干預；另一當面，在服務工作上不能缺位，公權力機關應充分“提供支持服務，如培訓、指導、為公共參與提供資質及介紹環境評價過程等工作”。[10]

2. 建設者：項目申請者、環評措施實施者

環境的公共物品屬性決定了環境保護事務具有極強的外部性，建設單位和規劃編制者在經濟理性的驅使下，對環境影響評價工作的重要性認識不足，敷衍塞責、弄虛作假等現象在環評實踐中并不少見。這不僅使環評規定淪為“紙面上的法律”，更使得該制度所承載的綠色發展、科學發展等立法價值化為泡影。對此，在強化環保理念宣傳、發揮激勵機制作用等柔性措施以外，更要在《環境影響評價法》修改中提高建設單位的違法成本，增加震懾力，切實減少“先建后評”等違法亂象。

3.公眾：評價者、監督者

環境質量與環境治理工作的成效切實關系著廣大社會成員的切身利益，環評工作作為一項決策行為，在體現科學性的同時更要突出公共性?！董h境影響評價法》第11條和第21條分別規定了針對專項規劃和建設項目評價的公開原則。2006年環?？偩职l布的《環境影響評價公眾參與暫行辦法》對公眾參與評價的范圍、一般要求、組織形式等作出了較為具體的規定。然而，上述規范仍過于原則籠統，規范本身操作性不強?！董h境影響評價公眾參與暫行辦法》雖在公眾參與的程序性方面做出了部分具體規定，但其內容并不具體，評價范圍有限、參與時間滯后等問題仍十分突出。對此，應當將“全程性參與”體現在相關立法規范之中，將公眾參與的時間予以提前，在環評報告編制階段落實相關公眾參與條款，而不是在報告編制完結后報送審批前向公眾征詢意見。此外，就評價范圍的選擇也應當納入公眾決策的范圍，公眾尤其是有利害關系的公民，有權圍繞環境影響的相關問題參與討論。最后，必須認識到公眾參與是一項系統工程，賦予公眾參與權并適時暢通利益表達渠道只是一個環節。同樣重要的是，逐步培養公眾環保意識以及理性參與環評討論的素質與能力。

（三）程序法對評價過程的制約和保障

法律體系可以從不同角度作出分類，其中實體法和程序法的劃分具有重要的指導意義。簡言之，實體法是規定權利義務內容的法律，程序法是規定實現權利義務內容所遵循的方式和步驟的法律。亦如論者指出，“環境影響評價制度是程序性很強的一項制度，如果沒有相配套的晚上的程序法制，那么無法期待該制度發揮其應有之功能。”[11]首先，需要明確的是，程序的構建既是對實體性權利的限制又是對它的必要保障。因而必須在明確各方主體權利義務基礎上，構建與之相對的程序性保障機制，包括申請程序、評價程序、審批程序以及公眾參與的監督程序。事實上，評價程序的細化過程就是實體上不同主體權利范圍明確的過程。有必要就環評活動制定相對獨立的評價程序，在具體的程序設定上著重突出評價的全程性和主體的多元性等特征。此外，應建立“環境后評價制度”。“一項決策的制定、執行和修改是一個復雜的動態過程。事物發展過程中的各個因素之間的聯系是不斷發展變化的。”[12] 由比較法的視角觀之，加拿大、美國、韓國以及我國臺灣地區等均僅將項目審查期作為評價程序的第一階段，并建立了相應的后評價或跟蹤評價制度。以加拿大的為例，其全程性評價原則“強調評價并不是針對某個環節的評價而是滲透在建設項目每一個環節的連貫性評價，包括事前評估和事后評估的結合。”[13] 然而，我國《環境影響評價法》并未遵循這一規律。該法第15、17條雖然分別就跟蹤評價和后評價問題進行了一般性規定，但其規定過于原則，缺少對項目實施后的跟蹤評價與后評價進行具體的規范。由此，有必要在增加我國環評法中的環境后評價制度，并將其作為一項程序性的規制明確于立法之中。

Study on the problems of environmental impact assessment system

Huang xisheng  &  Han yingfu

Abstract: In China, the environmental impact assessment system has gone through thirty years of development since established in 1979. However, the effect of implementation of the system in environmental protection practice is not ideal. Such as " approval before construction " in government management, excessive technical trend, the unneutral role of evaluation institutions and the lack of procedural safeguards in public participation . These problems are very outstanding. Environmental impact assessment is a social administrative activity, which both has scientific and value attributes .I t cannot implement smoothly without the vigorous promotion of  government and the extensive participation of public. Therefore, on the basis of clarifying the dual attributions of environmental impact assessment, it is necessary to define the rights and obligations of the parties scientifically. That is, we need to define the positive administrative role of approval authorities , the neutrality of evaluation institutions and the entire external supervision from public. At the same time, it is necessary to construct the corresponding procedural regulations, which provide procedural safeguards in order to realize the benign interaction between the parties.

Key words environmental impact assessment system, the positioning of environmental impact assessment system, the modification of environmental protection law