基本案情

原告：西安市閆良區新華路街道辦事處麻張村小良組紀學銀等32戶村民（以下簡稱紀學銀等32戶村民）。

被告：陜西省西安市人民政府。

法定代表人：馮煦初，市長。

被告：西安市閆良區人民政府。

法定代表人：張會彬，區長。

第三人：西安市閆良區新華路街道辦事處麻張村村民委員會。

法定代表人：羅永信，主任。

1998年12月29日，西安市人民政府作出市土地字[1998]第369號征地批復。同意閆良區人民政府征用閆良區新華路街道辦事處麻張村小良組非耕地63.8畝，并將前款征用土地中的48.6畝土地的使用權有償、有期限出讓給西安匯華置業有限公司，用于建設勝利商城。還規定征用土地補償費和安置補助費按西安市有關規定執行，不得遺留問題。

閆良區新華路街道辦事處麻張村小良組地處城區中心，1969年曾被定為蔬菜專業隊。1992年5月3日閆良區工商局與小良組簽訂協議，租用小良組菜地20畝建設瓜果市場。合同規定，允許甲方（小良組）在市場周圍自建門面房。1993年小良組部分村民先后在市場周圍自建臨街門面房47間，其他房屋172間（均未辦理建房手續）用于出租。1998年11月20日，閆良區土地局根據閆計發[1998]第233號《關于下達西安匯華置業有限公司新建勝利商城準備計劃的通知》、閆建發[1998）第279號《關于西安匯華置業有限公司征用土地的復函》，及閆土發[1998]64號《關于西安匯華置業有限公司建設勝利商城征用土地請示》向西安市土地局請示興建勝利商城征用小良組非耕地65畝，并隨文報送了有關材料。1998年12月29日，西安市人民政府作出市土地字[1998）第369號《關于征用閆良區新華路街道辦事處麻張村小良組非耕地和出讓土地使用權給西安匯華置業有限公司的批復》。同意征用小良組非耕地63.8畝。原告紀學銀等32戶村民的責任田在被征土地范圍內。被征土地用于建設的勝利商城分兩期建設，總投資3000萬元，其中一期工程占地32畝，已經建成，1999年12月底正式營業。二期工程剩余31.8畝土地尚未動工，有部分土地用于耕種。紀學銀等32戶村民以西安市人民政府作出的市土地字[1998]369號征地批復損害了其合法權益，遂向西安市中級人民法院提起訴訟。

原告紀學銀等32戶村民訴稱，西安市人民政府作出的市土地字[1998]369號征地批復，批準閆良區建設“勝利商城”征地63.8畝土地，其中含原告紀學銀等32戶村民的責任田32余畝。每畝地的土地補償費和安置補助費為78000元整。認為該征地行為在程序上違反了《中華人民共和國土地管理法實施條例》第18條第2款、國地資電發[1998]33號緊急通知的規定，以非耕地報批，以耕地標準補償，補償、安置標準違法，沒有達到國家和省、市規定的最低標準，損害了原告的合法權益。請求法院判令撤銷市土地字[1998]369號征地批復。

被告西安市人民政府辯稱，西安市人民政府的職能部門市土地局接到閆良區土地局征用土地的報告后，進行了認真審查，認為該征地行為有立項報告，規劃定點手續，委托征地協議和補償安置協議，符合《中華人民共和國土地管理法》的有關規定。故依據《陜西省土地管理實施辦法》第19條第3款賦予的職權，依法作出批復的行政行為符合法定程序和權限，認為原告之訴理由不能成立，請求法院駁回原告之訴。

被告閆良區人民政府辯稱，閆良區人民政府依照《西安市征用土地條例》第4條、第8條之規定，要求建設單位先后辦理了立項、規劃定點、委托征地手續，并多次與小良組協商，達成征用土地協議。在此基礎上，區政府報經市政府審批，該項目用地完成了整個法定程序。勝利商城工程在七月份動工建設，十月底將正式開業。認為閆良區人民政府實施征用土地工作的行政行為是合法的，補償安置費用確定是合理的，適用法規準確。請求法院維持答辯人的征用土地行為。

法院審理

西安市中級人民法院經審理認為，西安市人民政府1998年12月29日作出的市土地字[1998]369號征地批復，批準征用小良組非耕地63．8畝土地，閆良區人民政府未如實反映被征土地的用途及性質，西安市人民政府亦未進行認真核查，將其全部認定為非耕地屬事實不清，證據不足。西安市人民政府和閆良區人民政府應共同承擔責任。依照<中華人民共和國耕地占用稅暫行條例》第2條之規定：耕地是指用于種植農作物的土地。占用前3年內曾用于種植農作物的土地，亦視為耕地。西安市人民政府的征地批復違反了國土資電發[1998]33號《關于堅決制止新<中華人民共和國土地管理法>實施前突擊征地批地的緊急通知》第2項之規定。原告紀學銀等32戶村民所訴補償、安置費標準，征地批復中并未涉及，不在本案審理范圍，依法不予審理。鑒于勝利商城現已建成并投入使用，對發展經濟、繁榮市場亦有益處，判決撤銷征地批復將會造成更大損失。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第54條第2款、最高人民法院《關于執行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第58條的規定，該院子2000年6月20日作出判決：

一、西安市人民政府作出的市土地字[1998]第369號《關于征用閆良區新華路街道辦事處麻張村小良組非耕地和出讓土地使用權給西安匯華置業有限公司的批復）的具體行政行為違法；

二、責令西安市人民政府、閆良區人民政府采取相應的補救措施。

案件受理費80元，由西安市人民政府負擔40元，閆良區人民政府負擔40元。

宣判后，雙方當事人均未提起上訴。

法官點評

本案是因政府實施開發建設征用農村集體土地引發的一起行政訴訟糾紛。

在本案中，閆良區人民政府以征用小良組非耕地進行申請，西安市人民政府亦以征用小良組非耕地作出批復，在63.8畝所征土地中有18.36畝被閆良區工商局租建設瓜果批發市場，不再種植農作物，從事實看已改變了土地使用性質。然而在土地執法大檢查及該宗土地登記的原始記載未予變更登記，仍為耕地性質；該瓜果批發市場所占土地仍按農用地交納農業稅。依據《中華人民共和國土地管理法》第12條規定，”依法改變土地權屬和用途的，應當辦理土地變更登記手續”。第44條規定，“建設占用土地，涉及農用地轉為建設用地的，應當辦理農用地轉用審批手續”。因此這18.36畝耕地轉為非耕地，在事實上成立，但在法律上不能認定。而批復批準征用的63.8畝土地中還包括有原告紀學銀等32戶村民的責任田32余畝，有部分地仍在種植農作物。閆良區人民政府未如實反映被征土地用途及性質，西安市人民政府亦未進行認真核查。根據相關證據、現場勘查，將被征63.8畝土地全部作為非耕地，顯然與事實不符，依法不能認定。

被征土地是閆良區人民政府用于發展地方經濟，引進資金總投資3000萬元興建勝利商城。如果全部建成將會對該區的經濟發展、城市建設產生巨大影響，如果撤銷該征地批復，將會給該區造成不可彌補的損失，影響地方經濟的發展。依照最高人民法院《關于執行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第58條，被訴具體行政行為違法，但撤銷該行為會給國家利益或者公共利益造成重大損失的，人民法院應當作出確認具體行政行為違法并責令依法糾正的判決。因此，法院作出了如前所述的判決。

摘自《農村征地安置補償糾紛實例說法》